1. 연구의 필요성 및 목적

■ 연구의 필요성

○ 화석연료 중심의 전통적인 에너지시스템에서 태양광, 풍력과 같은 청정에너지로 전환됨에 따라 이를 생산하는데 필수 요소인 핵심광물 확보가 중요

○ 우리나라는 자원 빈국으로 핵심광물에 대한 특정국의 수입의존도가 높아 이를 낮추고 핵심광물을 확보하기 위해 재자원화산업을 육성하는 것이 필요

○ 주요 선진국은 재생원료사용의무화정책을 시행하고 있어 이에 대한 대응을 위해 우리도 재자원화된 원료 및 소재를 생산·사용할 수 있는 기반 조성이 필요

○ 그러나, 재자원화 원료는 대부분이 폐기물로 취급되어 엄격한 폐기물 규제를 받고 있어 재자원화업계는 사업영역 전반에 걸쳐 어려움을 겪고 있음

○ 재자원화산업을 주관하는 산업부와 폐기물 관리 및 재활용을 총괄하는 환경부 간의 업무중복이 발생하고 있어 이를 해소하기 위한 역할 정립 및 협력 필요

■ 연구의 목적

○ 본 연구의 목적은 국내 재자원화율 목표 20% 달성을 위해 국내 핵심광물의 재자원화산업 육성에 걸림돌로 작용하고 있는 제도를 개선하는 방안과 재자원화 관련 거버넌스의 구축 방향을 제시하는 것임

2. 주요 연구내용

■ 국내 핵심광물 재자원화산업 현황

○ (재자원화) 『국가자원안보특별법』 제2조제9호에서 재자원화는 재생자원으로부터 재생이용할 수 있는 상태로 만들어진 물질에서 핵심자원을 회수하여 산업의 원료 또는 에너지 등으로 이용하는 활동

○ (산업) 핵심광물 재자원화산업은 핵심광물이 포함된 부산물, 원료광물 혹은 사용 후 제품을 회수하여 파·분쇄, 선별, 정·제련 등 물리·화학적 공정을 거쳐 원료화하는 산업

○ (원료) 재자원화 원료는 재자원화를 위한 원료물질로서 주로 ‘사용 후 제품’ 및 ‘공정스크랩’ 형태로 발생하며, 폐기물관리법상 대부분 폐기물에 해당

○ (현황) 최근 사용 후 배터리부문은 국내 재자원화산업에서 가장 활기를 띠고 있으며, 민간기업의 진출이 활발

○ 영구자석 재자원화는 주요 원료가 되는 희토류 수급 어려움으로 인해 국내 관련 산업이 저조했지만, 최근 민간기업을 중심으로 국내 영구자석 공급망 구축

○ E-Waste 재자원화는 인쇄회로기판, 반도체 등에서 유가금속을 회수하는 것으로, 규모가 큰 기업이 일부 있지만 대부분은 중소업체

■ 국내 핵심광물 재자원화산업의 제도적 장애요인

○ 주요 재자원화원료 대부분이 폐기물에 해당되어 폐기물 규제를 받고 있다보니, 재자원화업체가 사업을 영위하는데 애로가 많고, 산업통상자원부가 재자원화산업 정책을 추진 및 지원하는데도 어려움

○ (지원책 부재) 사용 후 배터리 등의 핵심광물 재자원화분야는 고도의 기술력과 자본이 요구되므로 정부의 기술개발과 금융적 지원이 절실함

- 하지만 핵심광물 재자원화산업 육성을 위한 재원은 마련되어 있지 않으며, 기업 지원책도 거의 없는 실정임

○ (제한된 순환자원 지정) 핵심광물 재자원화원료 중에서 순환자원으로 인정·지정된 품목이 적을뿐더러 용도에서도 제한

- 폐인쇄자기판(PCB), 폐금속 등의 품목은 순환자원으로 지정되어 있지 않음

- 사용 후 배터리의 경우에는 변형이 적은 재사용, 재제조만 한해 순환자원으로 인정

○ (E38 분류) 재자원화 업종은 표준산업분류 상 폐기물 수집·운반·처리 및 원료 재생업(E38)으로 분류되어 부지확보, 공장 인허가 등 사업 전반에 애로

○ (엄격한 수입규제) 재자원화원료 대부분이 폐기물에 해당되어 수입 시 엄격한 규제를 받고 있음

- 폐인쇄자기판(PCB)은 수출입 폐기물관리 지침상 허가대상으로 관리

- 폐배터리도 블랙매스 형태로 수입되어, 중간 가공 폐기물로 보기 때문에 허가대상으로 관리

○ (HS코드 부재) 블랙매스(BM) 및 블랙파우더(BP)에 대한 별도의 HS코드와 통관기준이 부재하여 수입 시 어려움

○ (수입관세) 폐인쇄자기판, 폐촉매 등 주요 원료에 대한 수입관세 또한 국내 업계가 원활하게 원료를 수급하고 경제성을 확보하는데 장애요인으로 작용

○ (보증의무) 폐기물을 유상으로 수입하는 경우 폐기물을 방치할 우려가 없음에도 ‘방치폐기물 처리 이행보증 분담금’뿐만 아니라 ‘폐기물 수출입 보증금’도 납부해야 하므로 업계의 이중 부담

○ (불법 해외 유출) 주요 핵심광물 재자원화원료가 되는 폐기물이 무분별하게 국외로 유출되고 부정하게 수출되고 있어 재자원화원료 확보에 어려움

■ 핵심광물 재자원화산업의 거버넌스

① 국내 재자원화 관련 법과 거버넌스

○ 국내 폐기물 관련 법률은 환경부 소관이며, 『폐기물관리법』을 기본으로 『자원의절약과재활용촉진에관한법률』과 『건설폐기물의재활용촉진에관한법률』, 『전기·전자제품및자동차의자원순환에관한법률』으로 이루어져 있음

○ 다만, 최근의 자원안보와 핵심광물 공급망 다변화 관점에서 핵심광물 확보가 중요해지면서 『국가자원안보 특별법』의 제18조 등에서 핵심광물 재자원화산업에 대한 법적 근거가 규정

○ 이보다 앞서 『환경친환적 산업구조로의 전환촉진에 관한 법률』에서 금속자원 재자원화에 대한 정의와 산업지원에 대한 법적 근거가 마련

○ 핵심광물 재자원화의 현재 거버넌스 체계는 주무기관인 ‘산업통상자원부 광물자원팀’을 중심으로 민·관·공이 참여하는 ‘핵심광물재자원화포럼’으로 구성

② 일본 순환경제 법체계와 거버넌스

○ 일본은 순환경제 구축을 위해 경제산업성과 환경성 간의 업무 분담과 협업 관계의 거버넌스 구축

○ 일본의 순환경제와 재활용 관련 법체계에서 환경성은 『순환형 사회형성 추진기본법』과 폐기물의 적정처리를 위한 『폐기물처리법』을 담당

○ 경제산업성은 자원의 재활용 추진을 위한 『자원의 유효이용에 관한 촉진법』과 『품목별 재활용법』을 담당

○ 플라스틱과 같은 국제적인 사항의 경우 이를 해결하기 위해 경제산업성과 환경성이 서로 협조하여 공동으로 대응

- 논의 단계에서부터 경제산업성의 산업구조심의회와 환경성의 중앙환경심의회가 함께 논의를 진행하고 대응

③ EU의 폐기물관리법과 거버넌스

○ EU의 폐기물관리법은 EU 차원에서 제정된 법으로, 크게 『폐기물기본지침(WFD)』와 『폐기물운송규정(WSR)』으로 구분

- 『폐기물기본지침』에서 폐기물 처리와 폐기물 흐름에 따라 다양한 규정과 지침으로 구성

○ EU는 모든 시스템에서 다층적 거버넌스 체계를 갖고 있음. 즉, EU 기관 및 이익집단 등의 초국가 수준, 회원국 정부의 국가 수준, 지방정부 등의 하위 수준 등 다양한 주체들이 긴밀히 상호작용하며 참여하는 거버넌스임

○ EU의 폐기물 관련 거버넌스 또한 EU 차원의 법제화(초국가 수준), 회원국 반영(국가 수준), 지방정부 이행(하위 수준) 체계로 구성되어 있으며, 정책 결정과정에서 서로 조율하고 조화를 이루고 있음

3. 국내 재자원화산업 거버넌스 구축방향과 제도개선 방안

■ 거버넌스 구축 방향

① 거버넌스 체계 정립 방향

○ 기존의 폐기물·재활용 관련 정책 및 법률은 환경보호와 폐기물의 적정 처리 관점에서 정립

○ 현재는 글로벌 공급망 재편과 청정에너지 전환으로 인해 핵심광물 확보가 국가안보(자원안보)와 직결되는 상황으로 급변하여 폐자원(폐기물)에서 핵심광물(소중한 자원)을 회수하는 재자원화가 중요

○ 폐자원을 소중한 자원으로 받아들이기 위해서는 기존의 환경보호 관점의 폐기물 관리정책과 자원안보 관점의 핵심광물 재자원화정책 간의 조화가 필요

○ 이를 위해 관련 부처 간의 역할을 정립하고 환경보호와 산업지원 간의 간극을 축소할 수 있는 협력적인 거버넌스 구축이 요구

○ 첫째, ‘새로운 법 제정’을 통해 재자원화원료가 되는 폐기물에 한정하여 산업통상자원부가 사업 및 지원을 적극적으로 추진할 수 있도록 함

- 법 제정이 어렵다면, 대안으로는 순환경제사회전환촉진법(자원순환기본법)의 일부개정이나 국가자원안보 특별법의 시행령 개정

○ 둘째, 환경부 등 타 부처와 소통하고 문제에 대한 공동 대응창구로 ‘협의체 구성’

- 재자원화산업 육성을 위해서는 규제 개선뿐만 아니라 새로운 제도 수립이요구되므로 환경부 등 타 기관과의 협력 관계 구축 필요

- 일본이 플라스틱 문제를 해결하기 위해 경제산업성과 환경성이 협의회를 구성하여 서로 협조하고 공동으로 대응

- EU는 정책결정 과정에서 다층적인 거버넌스 체계로 EU, 회원국, 지방정부, 이익집단, NGO 등 다양한 정책 주체들이 참여하고, 정책적인 조율 과정을 거쳐 다양한 의견을 수렴

- 우리나라도 폐광산의 효율적인 관리(광해방지사업)를 위해 산업통상자원부, 환경부, 농림축산식품부, 식품의약품안전처로 구성된 정책협의회를 운영하고, 부처별 업무 분담

② 민관 협력 활성화 및 국제교류 강화 방향

○ 재자원화산업이 발전하기 위해서는 민간의 적극적인 참여가 요구되므로 정부·민간·공공 등 다양한 주체들이 참여할 수 있도록 포럼을 활성화

○ (국내) 포럼의 참여 회원사를 확대하고, 관련 정책을 발굴하며, 네트워크 강화 등 질적·양적성장 등을 추진

○ (해외) 양자·다자협력 채널 참여 및 활용을 통해 국제 협력체계를 구축

■ 제도개선 방안

① 사용 후 청정에너지 기술 재자원화 시스템 구축

○ 청정에너지 기술을 생산·제조하는데 많은 다양한 핵심광물이 이용되며, 사용이 완료된 후에는 많은 핵심광물을 회수할 수 있음

○ 일본, 중국은 청정에너지 기술에 포함된 핵심광물을 재자원화하는 시스템을 구축하기 위한 계획과 관련 사업을 진행하고 있음

○ 우리나라도 핵심광물 순환모델을 구축하겠다고 천명하였고, 현재 사용 후 배터리가 중심이지만, 향후 증가하는 청정에너지 기술 폐기물에 대비하여 이에 대한 재자원화 시스템 구축을 위한 구체적인 계획과 관련 사업 추진이 필요

②재생원료 사용 의무화제도 도입

○ 핵심광물 재자원화산업은 원료와 금속 가격에 매우 민감하여 사업 경제성이 불확실성에 직면하기 쉽고, 발전 초기 단계이므로 인프라 구축을 위한 고도의 기술과 상당한 투자가 요구

○ 이러한 상황 속에서 재자원화기업과 투자자가 신뢰성을 갖고 신규 사업에 집중할 수 있도록 ‘재생원료 사용 의무화제도*’를 도입하는 것이 필요

* 제조업체가 일정량의 재생원료를 의무적으로 사용해야 하는 제도

○ 하지만, 도입 시기와 재생원료 사용률 설정에 있어서는 신중해야 함

③생산자책임재활용제도(EPR) 확대

○ 전기차 폐배터리뿐만 아니라 향후 증가할 풍력 폐터빈 등의 청정에너지 기술에 대한 생산자책임재활용제도 도입이 필요

○ 이를 통해 국내에서 원료확보가 가능할 뿐만 아니라 불법적인 해외 유출도 방지할 수 있어 국내에서 자원이 순환되는 시스템이 구축될 수 있음

④맞춤형 기업 지원책 마련

○ 중국은 국가 전담기관을 설립하여 재자원화 중소기업을 지원하고 있고, 일본은 재자원화 기술개발에 중점을 두고 다양한 지원을 하고 있음. 이렇듯 핵심광물 재자원화는 고도의 기술과 자금이 요구되므로 정부의 지원이 필수적

○ 먼저, 『국가자원안보 특별법』에서 재원 및 지원 예산을 마련하여 열약한 중소기업이 금융적 지원을 받을 수 있도록 해주어야 할 것이며, 일본과 같이 재자원화 기술개발을 위한 다양한 사업을 추진해야 함

○ 아울러, 모범이 되는 핵심광물 재자원화기업을 선정하여 보조금이나 세제 혜택을 지원하는 것뿐만 아니라, 재자원화 우수기업 인증제도를 도입하여 수출입 보증의무 면제 등의 인센티브를 제공하는 지원책 마련 필요

○ 또한, 재자원화된 제품을 판매할 수 있는 판로로 공공이 우선적으로 재자원화된 제품을 구매해 주는 지원책도 필요

⑤ 순환자원 범위 확대

○ 해외 주요국은 자원의 효율적인 이용을 위해 일정한 요건을 충족하는 ‘폐기물’을 폐기물이 아닌 ‘자원으로 인정’하는 예외 규정을 두고 있음

○ 유해성이 낮거나 일정한 요건을 충족하는 주요 핵심광물 재자원화원료(폐기물)에 대해 순환자원으로 인정·지정하는 것이 필요

○ (사용 후 배터리) 블랙파우더, 1차 파·분쇄품, 공정스크랩 등의 경우, 일정한조건 충족 시 제품 혹은 순환자원으로 인정

○ (폐인쇄자기판) 유해성이 낮은 폐인쇄자기판을 순환자원으로 지정하여 폐기물 규제를 면제

⑥ 재자원화 표준산업분류체계 개선

○ 핵심광물 재자원화는 산업활동상 폐기물업보다는 제조업에 유사하므로 재자원화산업(E38)을 제조업(C)으로 재분류하는 것이 필요

○ 정은미(2010)에서도 환경폐기물처리업을 ▲ 수집·분류업과 ▲ 금속원료추출·정련업으로 구분하고, 금속원료추출·정련업을 제조업으로 재분류해야한다고 제언

○ 또한, 금속원료추출·정련업체를 제조업체와 동일하게 취급하여 정상적인 사업을 영위할 수 있게 해주어야 한다고 기술

○ 한국표준산업분류는 5년 주기로 개정이 되고 있어 변경은 2028년에나 가능하므로 통계청과 협의하여 우선 산업특수분류로 편입한 후 개정을 추진

○ 현재 산업통상자원부와 한국광해광업공단이 통계청과 협의하여 재자원화산업을 특수분류체계로 편입하는 논의를 진행 중

⑦ 수입규제 완화

○ 일본과 EU는 자원확보 차원에서 ‘폐기물 수입은 용이하게’ 정책을 추진하고 있으나 우리나라는 엄격한 규제로 폐인쇄자기판 등의 재자원화원료 확보에 어려움

○ 폐인쇄자기판, 폐배터리 등 재자원화원료가 될 수 있는 특정 품목에 대해서는 ‘자원확보’ 차원에서 수입 규제를 완화하는 것이 필요

○ 또한, 일본의 사례를 참고하여 우리나라도 배터리 스크랩, 블랙매스의 수입정책을 검토하여 유해성이 낮은 폐기물에 대해서는 수입정책을 완화

⑧ 수출입 보증의무 면제

○ 미국, 일본 등의 주요국과 같이 재자원화를 위해 원료 수입 시 폐기물 수출입 보증의무 면제하거나 완화

○ 허가대상 아닌 재자원화원료 수입 시 보증의무를 면제(완화)하고, 재자원화 목적 폐기물 수입 시 보증보험 가입자에 한해 폐기물 수출입 보증 면제

⑨ 재자원화원료의 수출 규제 강화

○ 핵심광물 재자원화산업에서 가장 큰 어려움은 ‘원료확보’이므로 국내에 있는 원료부터 해외에 유출이 되지 않도록 수출 규제 강화 필요

○ 중국, 러시아는 철강 스크랩 등에 대한 수출세를 부과하거나, 특정 원료에 대해서는 수출을 제한하는 등의 강력한 수출 규제를 하고 있으며, EU와 호주는 철강 스크랩에 대한 수출 제한 조치를 시행 중

○ 우리나라도 재자원화원료에 대한 수출요건을 강화하여 무분별한 폐기물 수출을 막고, 국내 재자원화율을 제고하도록 해야 함

⑩ 할당관세 적용

○ 해외 주요국과 같이 폐PCB, 폐촉매 수입 시, 할당관세 적용이 필요하며, 2024.8월 기획재정부에 할당관세 수요 제출하였고, 현재 신청되어 심의 중

⑪ 블랙매스 HS코드 신설

○ 국내외로 블랙매스의 단일한 HS코드가 부재하여 기업마다 임의의 코드 사용 중

○ 블랙매스의 HS코드 신설을 위해 분말 성분에 일정 수준 이상의 균질성이 보장되어야 하므로 배터리별 고유코드를 부여하고, 이력 추적을 통해 해당 블랙매스의 명확한 원료 출처 및 성분을 증명하는 것부터 선행되어야 함

4. 결론

○ 국내 핵심광물 재자원화산업을 육성하기 위해서는 다방면에서 정부의 규제 개선 노력, 제도적 지원뿐만 아니라 중장기적 관점에서 재자원화산업을 육성하는 정책 방향을 설정하는 것이 가장 중요

○ 이는 재자원화 시스템 구축, 재생원료 사용 의무화, 기금을 통한 금융지원, 재자원화 기술개발 등이 포함된 장기적인 계획을 수립하여 추진해야 함

○ 아울러, 치열한 글로벌 자원확보 경쟁에서 살아남기 위해 우리나라도 해외로부터 자원 유입은 쉽게 하고 해외 유출은 어렵게 하는, 이른바 ‘수출은 엄격하게 수입은 용이하게’ 전략을 구사해야 함

○ 본 연구는 국내 핵심광물 재자원화산업 육성을 위한 제도개선 방안과 거버넌스 구축방향에 대해 국내 최초로 제시하였다는 점에서 의미가 있음

○ 그러나 핵심광물 재자원화 거버넌스 구축방향에서 산업통상자원부와 환경부 간의 역할만 정립하였고 타 부처, 지자체 등의 보다 다양한 참여자에 대한 역할을 정립하지는 못하였으므로 향후 이에 대한 추가적인 연구 필요

○ 본 연구를 통해 2030년까지 핵심광물 재자원화율 20% 목표 달성과 재자원화를 통한 핵심광물을 국내에서 확보하여 국가 자원안보 제고에 기여하길 바람