1. 연구 배경 및 목적

■ 전력 및 가스 시장의 환경변화에도 불구하고 규제 거버넌스는 이를 반영하지 못하며 개편 필요성이 커지고 있음.

○ 전력 및 가스 시장참여자가 증가하여 시장감시 및 분쟁조정 기능이 과거보다 중요해졌으며, 원가기반의 요금 결정구조 정착의 필요성은 지속적으로 제기됨.

○ 에너지 규제 거버넌스의 독립성과 전문성, 중립성 강화에 대한 수요가 커지고 있으나 우리나라의 현행 규제 거버넌스는 이를 반영하지 못하고 있음.

- 전력부문은 전기위원회가 있으나 관할 범위와 권한이 미국 및 유럽 주요국 대비 제한적임.

- 가스부문은 산업통상자원부 및 한국가스공사의 일부 위원회가 규제 업무를 담당하고 있으나 법령에 기반한 규제기관은 설치되지 않음.

○ 국회와 정부도 에너지시장 환경변화를 고려한 규제 거버넌스의 개편 필요성을 인지하고 개선 노력을 기울이고 있음.

■ 본 연구의 목적은 우리나라 현행 에너지 규제 거버넌스를 진단하고 중장기 개편방향을 모색하는 것임.

○ 이를 위해 먼저 규제 거버넌스의 개념을 정립하고, 에너지부문 특징을 고려한 규제 거버넌스의 구성요소와 주요 원칙을 파악함.

○ 우리나라 에너지 규제 거버넌스의 현 위치를 파악하기 위해 두 가지 방식의 국제 비교를 수행함.

- 먼저 OECD에서 실시한 에너지부문 규제기관 거버넌스 평가지표를 활용하는데, 조사에 참여한 OECD 회원국과 일부 비회원국을 포함한 47개국의 거버넌스 수준을 정량 비교함.

- 또한, 해외 주요국 사례를 심층 분석하는데 특히 우리나라와 유사한 특성을 공유하는 일본, 대만, 싱가포르 등 아시아 주요 3개국의 에너지부문 규제 거버넌스를 분석하여 시사점을 도출함.

○ 규제 거버넌스의 개념 및 주요 원칙과 국가 간 비교분석으로 도출된 시사점을 고려하여 우리나라 에너지부문 규제 거버넌스의 중장기 개편방향을 도출함.

○ 즉, 본 연구는 현재 진행 중인 전력․가스 산업 및 시장 내 환경변화 속에서 에너지부문 규제 거버넌스의 개편 필요성을 검토하고 방향성을 제시하는 것을 목적으로 함.

2. 에너지 규제 거버넌스의 개념과 원칙

■ 규제의 개념과 필요성

○ 규제는 정부가 사회 다양한 분야에서 질서를 확립하고, 공공의 이익을 보호하기 위해 기업과 일반 국민의 행동에 제약을 가하는 중요한 도구임.

- 다양한 목적과 기능하에서 규제의 정의가 다르게 나타나는 만큼, 규제의 유형도 목적(경제적, 사회적, 행정적), 형식(사전승인, 기준, 정보), 성격(포지티브, 네거티브) 등 여러 기준으로 분류할 수 있음.

○ 규제의 필요성과 존재 이유는 행정학 내에서 다양한 이론으로 발전되었는데, 특히 공익이론, 포획이론, 일반이론, 과당경쟁이론이 대표적임.

- 공익이론은 독점, 외부효과, 공공재, 불완전한 정보, 시장의 부재 등과 같은 시장실패에 대응하기 위해 정부 규제가 필요하며, 따라서 정부 규제의 목표를 사회의 요구와 공익을 반영하고 국민의 이익을 도모하는 것으로 봄.

- 포획이론은 정부 규제가 시장실패의 교정이 아닌, 규제자가 피규제자인 규제산업의 이해관계자들에게 포획되어 그들의 이익을 대변한다고 보며, 따라서 규제 과정의 전문성과 투명성, 독립성이 필요함을 역설함.

- 일반이론은 공익이론과 포획이론을 포괄하며 다양한 이해관계자가 규제의 형성과 집행 과정에 참여함으로써 규제가 역동적으로 변화한다고 설명함.

- 과당경쟁이론은 경쟁이 항상 긍정적인 결과만을 초래하진 않으며 시장의 효율성과 안정성을 도모하기 위한 정부개입의 필요성을 고려함.

○ 특히 에너지부문은 자연독점 및 네트워크 외부성이라는 특징을 가지므로 효율성과 공정성 차원에서 규제가 필요함.

■ 에너지부문 규제 거버넌스의 개념과 원칙

○ 본 연구에서 정의한 규제 거버넌스는 규제 권한을 위임받은 규제자가 피규제자에게 규제를 시행, 관리, 감독하고 그 성과를 평가받는 모든 과정이며, 규제자의 내부 조직과 역량은 물론, 규제자와 피규제자 간 관계, 규제자와 입법기관 및 정부부처 간 관계를 모두 포괄함.

- 즉, 규제 거버넌스는 규제의 대상이 되는 부문 또는 산업의 정책(핵심정책)을 뒷받침하기 위하여 필요한 규제 조치를 마련, 시행, 검증하는 총체적인 시스템임.

- 규제 거버넌스의 구성요소인 규제행위자(규제기관)와 피규제자, 규제 항목, 규제 방식과 각 구성요소 간 관계 또는 상호작용, 그리고 고려되는 주요 원칙이 모두 고려됨.

○ 규제 거버넌스가 성공적으로 구현되려면 다양한 가치가 실현되어야 하며, 본 연구는 독립성과 책무성, 투명성, 전문성, 중립성을 주요 원칙으로 고려함.

- 독립성은 공익을 실현하기 위하여 규제의 목표가 명확히 설정되어야 하고 이를 시행하기 위한 기능 및 역할을 규제기관에 부여하고 적절한 권한을 보장하는 것으로 규제기능 수행을 위해 가장 중요한 원칙이라 할 수 있음.

- 책무성은 결정에 대한 법적 책임이나 성과관리 및 평가체계 등 책무와 관련된 조치를 마련하는 것임.

- 투명성은 피규제자를 비롯한 이해관계자들에게 정보를 투명하게 공개하고 공식적인 의견수렴 과정을 구축하여 공공의 참여를 보장하는 것임.

- 전문성은 피규제자에게 규제기관이 포획될 가능성을 줄이기 위하여 규제기관은 충분한 지식을 보유하는 것임.

- 중립성은 특정 이해관계자에게 치우치지 않은 공정하고 중립적인 시각에서 규제 업무를 수행하는 것으로 전문성 및 독립성과 모두 연계되나 본 연구에서는 전문성과 연계함.

■ 현행 우리나라 에너지 규제 거버넌스 구조와 문제점

○ 전력부문은 2001년 4월 전기위원회가 설립되었으나 현재 별도의 규제 권한없이 심의와 재정 기능만 보유하고 있으며, 산업부의 권한을 보조하는 역할에 그치고 있음.

- 전기위원회에 독립적인 결정권한이 없을 뿐만 아니라, 전기요금 결정 체계를 살펴보면, 산업부 장관이 최종 결정하나 「물가안정에 관한 법률」에 의거하여 물가당국과 협의가 필요하고 최근 정치권도 관여하는 등 규제 거버넌스의 독립성이 약함.

- 전력시장 및 계통 규제를 담당하는 산업부 공무원은 순환보직으로 인해 전문성을 쌓기 어려우며, 규제업무와 정책업무를 동시에 담당하여 규제 정책에 대한 전문화를 요구하는 것이 구조적으로 불가능한 상황임.

○ 가스부문은 법령에 근거한 별도의 규제기관 없이 주무부처인 산업통상자원부와 도매사업자인 한국가스공사가 핵심적인 역할을 수행함.

- 요금규제의 독립성 문제는 가스부문에서도 유효하며 천연가스 도매요금 심의위원회의 논의사항과 심사기준 등이 공개되지 않아 투명성 문제도 지속적으로 제기됨.

- 배관시설 운영의 중립성을 확보하기 위해 2024년 1월 가스공사 내부 규정에 의거하여 배관시설이용심의위원회가 신설되었으나, 진정한 중립성을 담보하기 위해서는 독립적인 외부 기구의 심의 및 의사결정이 필요하다는 주장도 제기되고 있음.

○ 한편, 국내 에너지 시장에서 전력과 가스 간 연계성이 증가함에 따라 전력과 가스를 통합한 규제 거버넌스 구축의 필요성도 제기되고 있음.

3. OECD 회원국의 에너지 규제 거버넌스 비교

■ OECD 규제기관 거버넌스 평가지표 개괄

○ OECD는 상품시장규제(Production Market Regulation, PMR) 조사에서 각국의 에너지, 전자통신, 철도, 수자원 등 네트워크 산업에 대한 규제기관 거버넌스를 평가함.

- 2018년 조사에는 OECD 회원국과 일부 비회원국을 포함 47개국이 참여함.

○ 규제기관 거버넌스 평가문항은 독립성, 책무성, 규제 권한이라는 3개 항목으로 구성되며 각 문항의 선택지는 OECD 기준 바람직한 거버넌스의 정도를 표현함.

- 평가지표는 0~6 사이의 점수로 독립성, 책무성, 또는 규제 권한이 강할수록 낮은 값을 가짐.

- 3개 항목을 산술평균한 값이 종합지표이며, 역시 값이 낮을수록 OECD 기준 바람직한 거버넌스를 의미함.

■ OECD 회원국 간 에너지부문 규제기관 거버넌스 비교

○ 우리나라의 에너지부문 규제기관 거버넌스 종합지표는 2.59로 47개국 평균인 1.49를 크게 상회하였는데, 이는 우리나라가 상대적으로 바람직한 구조는 아님을 함의함.

○ 독립성, 책무성, 규제 권한 각 항목에서도 우리나라는 규제기관 거버넌스의 전반적인 개선이 필요한 것으로 나타남.

- 각 항목의 지표값이 작을수록 바람직한 규제기관 거버넌스임을 의미함.

- 독립성 평가지표는 전체 평균 1.72, 우리나라는 2.35로 7번째로 높음.1)

- 책무성 평가지표는 전체 평균 1.38, 우리나라는 2.18로 9번째로 높음.

- 규제 권한 평가지표는 전체 평균 1.37, 우리나라는 3.23으로 4번째로 높음.

○ 특히 우리나라는 에너지부문의 경쟁 정도가 유사한 국가들과 평가지표를 비교하더라도 각 항목에 대한 개선의 필요성이 상대적으로 강하게 나타남.

○ 한편, EU 회원국은 항목별 평가지표 및 종합지표에서 지표값이 낮은, 상대적으로 바람직한 거버넌스를 갖춘 것으로 나타남.

- 이는 EU가 역내 에너지시장 통합을 추진하는 과정에서 발표한 에너지부문 규제 거버넌스에 대한 지침들의 영향으로 보임.

○ 독립성, 책무성, 규제 권한 항목별 평가지표 간에는 양(+)의 상관관계가 나타나며 바람직한 규제기관 거버넌스를 위해서는 3개 항목에 해당하는 사안들이 종합적으로 구축되어야 함을 시사함.

■ 우리나라 주요 부문별 규제기관 거버넌스 비교

○ 동일한 방법론으로 우리나라의 주요 네트워크 산업인 에너지, 정보통신, 수자원에 대한 OECD 규제기관 거버넌스 평가지표에서도 에너지부문의 개선 필요성이 크게 나타남.

- 47개국 평가지표의 평균값은 정보통신에서 가장 낮고 에너지, 수자원 순임.

- 반면, 우리나라는 정보통신이 가장 낮고 수자원, 에너지 순으로, 에너지부문의 규제 거버넌스가 상대적으로 취약한 것으로 나타남.

○ 물론 각 부문의 산업과 시장 구조에 따라 규제 거버넌스의 수준이 다르게 나타날 수 있으나, 에너지부문에 대한 국가 간 비교 및 국내 주요 부문 간 비교 결과는 우리나라 에너지부문의 규제 거버넌스가 개선될 필요가 있음을 일관되게 보여줌.

4. 주요국 에너지 규제 거버넌스 구조와 특징

■ 미국 및 유럽 주요국 에너지 규제 거버넌스

○ 미국 및 유럽 주요국은 전력 및 가스 산업의 구조개편이 대부분 진행되었으며, 선진화된 규제 거버넌스를 운영 중임.

○ 미국은 연방정부와 주정부로 이원화된 체제에 맞추어 에너지 부문 규제 거버넌스도 구축됨.

- 연방 차원의 규제는 에너지부(DOE) 산하 독립규제위원회인 연방에너지규제위원회(FERC)를 중심으로 이루어지며, 주정부 단위의 규제는 각 주에 설치된 공익사업위원회(PUC)를 중심으로 이루어짐.

- 그 외 ISO/RTO의 시장 모니터링 업무를 수행하는 시장감시기관(MMU)이나 전력계통 신뢰도를 관리하는 북미신뢰도조합(NERC) 등이 규제 거버넌스에 참여하여 규제기관을 지원함.

○ 유럽은 EU 차원의 협력과 각국 내 자체적인 규제기관들이 결합된 구조로, 회원국 모두에게 적용되는 지침을 바탕으로 유사한 형태의 규제기관을 운영함.

- EU는 2005년 제2차 에너지 패키지에서 각 회원국이 독립적인 규제기관을 설치할 것을 명시하였으며, 2009년 제3차 에너지 패키지에서 규제기관의 기능과 권한을 명확히 함.

- 이에 독일의 연방네트워크청(BNetzA), 프랑스의 에너지규제위원회(CRE), 영국의 가스전력시장규제국(Ofgem) 등 개별 회원국은 독립적인 권한을 보유한 규제기관을 설립함.

○ 미국 및 유럽 주요국은 우리나라가 에너지부문 규제 거버넌스의 장기적인 개편 방향성을 도출할 때 참고할 수 있으나, 우리나라와 전력․가스 산업 및 시장구조가 다르다는 점은 유념해야 할 것임.

○ 이에 본 연구는 에너지자립률, 높은 LNG 수입 비중 등에서 우리나라와 유사한 아시아 주요국 일본, 대만, 싱가포르의 사례를 검토하여 시사점을 도출함.

■ 일본 에너지 규제 거버넌스

○ 일본 에너지부문 규제 거버넌스는 2015년부터 시작된 에너지 시장의 자유화와 함께 변화함.

- 규제기관인 전력․가스시장감독위원회(EGC)는 경제산업성 산하 규제기관으로 경제산업성 장관의 직속으로 편제되며, 2015년 설립 당시에는 전력부문만 관할하였으나, 2016년 가스와 열까지 규제 범위를 확장함.

- 규제 거버넌스에는 경제산업성과 EGC, 지역별 경제산업국 내 거래감시실과 에너지 유관기관(전력거래소, 광역계통운영기관 등)이 참여함.

○ EGC는 에너지 각 부문에 대한 자료요청, 권고, 의견제시, 분쟁 조정 및 중재기능을 수행함.

- 경제산업성 장관에게 시장 감시 및 평가, 시장기능 개선 관련 제안과 자문을 목적으로 설립되었기에 단독 의사결정 권한은 없음.

- 그러나 경제산업성 장관이 최종 결정 권한을 갖더라도 인허가, 요금을 포함한 약관 변경, 업무개선/중지 명령 등의 사안은 EGC로부터 사전에 의견을 청취해야 하며, EGC는 사안별 주요 내용을 웹페이지에 공개함.

- 일례로 요금규제의 최종 결정권한은 경제산업성 장관에게 있으나 최근 운영 사례에서 EGC의 요금제도전문회의가 심의한 개정안이 이후 단계에서 큰 변화 없이 최종 결정됨을 확인할 수 있었음.

○ 한편, 일본은 2024~26년간 EGC의 중립성과 공정성, 전문성을 확대하고자 계획 중임.

- EGC의 전문성을 강화하기 위해 외부 인재를 채용하여 인력을 확충하고 관련 기관과의 인력 교류를 추진하고자 하며, 전기 및 가스 요금 심사 기능을 강화하고 비용 최적화와 소비자보호에 대한 추가 논의를 진행하고자 함.

- 또한, 도매시장 감시 기능 강화를 위해 전력거래소와의 역할 분담을 보다 명확히 하고 공정 거래를 위한 시스템을 도입할 계획임.

■ 대만 에너지 규제 거버넌스

○ 대만은 정부부처가 규제의 주체로서 에너지부문에 대한 규제를 수행함.

- 2017년 「전기사업법」 개정안에 전력부문 규제기관을 지정하기로 하였으나 아직 시행되지 않음

- 따라서 현재 전력 및 가스부문의 규제 거버넌스는 주무부처인 경제부가 중심이며 경제부 내 에너지청에서 관할 업무를 수행함.

- 다만, 전기요금과 전력 신뢰도, 전기사업 분쟁조정에 대한 심의회를 법령에 근거하여 운영하고 있음.

○ 정책기능까지 담당하는 에너지청에서 규제 업무를 수행함에 따라 규제기능을 제대로 수행하지 못하는 경우가 발생하며, 대표적인 사례가 요금규제임.

- 최근 국제에너지가격 급등 시기 전기 및 가스 요금 조정에 대한 논의를 진행하는 과정에서 민생보호, 물가안정 등의 사유로 인상폭이 조정됨.

- 이에 에너지공기업의 적자가 심화되었으며 공기업의 경영을 위해 정부 재원을 투입하는 사례까지 발생함.

- 비록 규제 과정에서의 독립성과 전문성은 약하지만, 논의 결과와 자료를 웹사이트에 게시하여 소비자들의 이해를 돕고 투명성을 확보함.

○ 대만 내부에서도 요금 결정체계의 확립과 독립적인 규제기관 설립이 현안으로 제기되고 있음.

■ 싱가포르 에너지 규제 거버넌스

○ 과거 싱가포르의 전력 및 가스부문에 대한 규제는 정부기관에서 담당하였으나 2001년 에너지시장청(EMA)이 신설되며 규제기능이 이전됨.

- EMA는 주무부처인 통상산업부 산하이나 법정위원회로 자율성이 높고 각종 규제 항목에 대한 최종 결정권한을 가지며, 계통운영자(PSO) 및 에너지산업 개발부서로서의 기능도 수행함.

- 에너지 규제 거버넌스는 EMA와 함께 (전력부문의 경우) 시장운영자(EMC)를 중심으로 구성됨.

○ EMA는 높은 독립성과 전문성을 바탕으로 요금규제, 인허가, 시장규칙개정 및 시장감시에 대한 최종 결정권한을 가지며 자료 공개를 통해 책무성 및 투명성을 확보함.

- 특히 전문성을 요구하는 전력시장 감시 업무는 시장운영자인 EMC와 업무를 분담하여 수행함.

- EMC는 협상, 조정, 중재의 3단계로 이루어진 전력시장 내 분쟁중재 업무를 담당하기도 함.

- EMA는 사안별 결정 내용뿐만 아니라, 전력 및 가스 산업 데이터를 수집하여 공개하고 연차보고서를 통하여 기관 성과를 웹사이트에 게시함.

5. 우리나라 에너지 규제 거버넌스의 중장기 개편방향

■ 국제 비교를 통한 현행 우리나라 에너지 규제 거버넌스 평가

○ OECD 에너지부문 규제기관 거버넌스 평가지표에서 우리나라는 47개국 중 상대적으로 바람직하지 않은 것으로 나타남.

- 특히 에너지시장의 개방 정도가 유사한 국가들과의 비교에서도 독립성, 책무성, 그리고 규제 권한의 측면에서 개선이 필요한 것으로 확인됨.

○ 미국 및 유럽 주요국은 전력 및 가스부문을 통합 규제하는 규제기관에서 독립성과 전문성을 갖춰 규제기능을 수행하고 있음.

- 다수의 전문인력을 보유한 규제기관은 별도의 전문기관과도 협력하며 규제업무를 수행하며, 규제기관의 최종결정에 대하여서는 주무부처도 번복하기 어려운 경우가 대부분임.

- 다만, 미국의 전력 및 가스 산업구조는 연방-주정부로 이원화되어 있다는 점과 유럽 국가들은 EU의 공통된 지침의 영향을 받는다는 점에서 본 연구는 우리나라와 에너지부문 환경이 좀 더 유사한 아시아 주요국을 심층 분석함.

○ 아시아 주요국은 모두 에너지부문의 규제 업무를 수행할 규제기관의 필요성을 인지하고 있으나 실제 운영 형태는 제각기 차이를 보임.

- 에너지 규제 거버넌스 구조는 해당 국가의 에너지 산업 및 시장 구조하에서 발전되었으나, 규제 거버넌스로서 갖춰야 하는 주요 원칙이 있으며 본 연구는 이를 독립성, 책무성(투명성), 전문성(중립성)으로 설정하고, 아시아 주요국을 비교함(<표 5-1> 참고).

○ 대만은 사실상 규제기관이 존재하지 않은 구조로 독립성, 책무성, 전문성 모두 낮은 상태임.

- 특히 요금규제의 독립성이 현저히 낮으며, 비록 심의회를 운영하나 부처 내 인력으로 모든 규제 업무를 담당하고 있어 전문성(중립성) 역시 낮음.

- 이해관계자 의견수렴과 웹페이지 상 정보공개라는 점에서 책무성(투명성)은 상대적으로 양호하나 이 역시 부처 주재하에 이루어진다는 한계를 가짐.

○ 일본은 EGC가 에너지부문 규제기관이나 심의 및 자문 역할에 국한되어 있어, 대만에 비해 상대적으로 독립적이지만 여전히 낮은 수준임.

- 한편, 일본은 각종 회의의 자료를 회의록뿐만 아니라 배포자료들까지 상세히 공개하고 있고, 시장감시 업무를 수행하기 위하여 EGC 자체 인력뿐만 아니라 지역별 경제산업국 내의 거래감시실과도 연계한다는 점에서 책무성(투명성)과 전문성(중립성)은 상대적으로 양호한 것으로 보임.

○ 싱가포르는 EMA가 에너지부문 규제기관으로서 전력, 가스, 지역냉방에 대한 규제업무를 담당하며 최종 결정 권한과 자체 재원을 보유하여 상대적으로 독립성이 높음.

- 규제기관은 각 규제 사안에 대한 의사결정 과정에서 이해관계자의 의견을 수렴하고, 주요 결과 및 회의자료를 웹사이트상에 상세히 공개하여 책무성(투명성)을 확보함.

- 전력부문은 시장운영자인 EMC 내에 시장규칙개정, 시장감시 및 규정준수, 분쟁해결 및 보상과 관련한 전문가 패널을 운영하며 EMA와 상호작용하는데, 이는 규제 거버넌스의 전문성(중립성)을 높이는 데에 일조함.

○ 아시아 3개국과 비교하면, 우리나라의 현행 에너지 규제 거버넌스는 대만과 일본의 중간 수준으로 진단할 수 있음.

- 대만과 달리 우리나라는 규제기관으로서 전기위원회를 두고 있으나, 전력만 을 관할 범위에 두고 있어 전력 및 가스를 전반적으로 관할하는 EGC에 비하여 제한적임.

- 우리나라와 일본은 규제기관이 심의를 담당하고 주무부처의 장이 최종결정한다는 점에서 공통되나, 외부로부터 독립적인 규제 업무를 수행할 수 있는지에 대해서는 차이가 나타남.

- 일례로, 일본은 요금조정 시, 물가를 간접적으로 고려하나 요금을 조정하는 규제의 영역과 소비자부담을 완화하는 정책의 영역이 분리된 모습을 보임.

- 또한, 우리나라나 대만과 달리 일본은 EGC에서 전력 및 가스부문에 대한 자체 인력을 보유함과 동시에 지역별 거래감시실과 유관기관과의 연계를 통하여 규제 사안에 대한 심의를 주도적으로 이끌고 있음.

○ 즉, 아시아 3개국 사례는 현행 우리나라 에너지 규제 거버넌스에 각기 다른 시사점을 제공함.

- 대만은 규제 거버넌스가 독립성을 갖추지 못했을 때 발생하는 문제를 보여주며 독립성의 중요성을 강조함.

- 일본은 독립적인 규제기관을 중심으로 하는 규제 거버넌스를 구축하기 전 단계로서 규제기관의 전문성을 제고하여 규제 역량을 강화하는 모습을 보여주고 있어, 우리나라가 단기 또는 중기 개편방향으로 고려해 볼 수 있음.

- 싱가포르는 장기적인 개편방향으로 참고할 수 있으며, 특히 EMA와 EMC 간 유기적 업무 연계는 향후 규제기관과 전문기관 간 업무 분담 시 시사점을 줄 것으로 판단함.

■ 규제 거버넌스의 주요 원칙별 개선방안

○ 에너지 규제 거버넌스의 독립성을 확보하려면, 무엇으로부터의 독립을 뜻하는것인지, 그리고 무엇을 독립시킬지에 대한 논의가 필요함.

○ 우선 전자의 경우, 규제기관의 의사결정 과정이 다른 이해관계자로부터 영향을 받지 않음을 의미한다고 볼 수 있으며, 현재 우리나라에서 요구되는 독립성은 정치권 및 행정부로부터의 독립성임.

- 업무 범위의 연관성과 해외 사례를 검토하였을 때, 규제기관의 정부 조직 내 편제는 독립성 확보에 중요한 요소가 아닌 것으로 보임.

- 더 중요한 것은 규제기관이 중요한 사안에 대해 최종 의사결정권을 가지도록 하는 것이며, 운영 과정에서 정부 부처나 국회로부터 독립성을 확보할 수 있도록 제도적인 장치를 마련하는 것이라 할 수 있음.

○ 후자의 경우, 에너지시장의 규제기능을 담당할 최종 의사기구로서의 위상을 확보하기 위해서는 조직, 인사, 예산의 자율성을 확보하는 것이 필요함.

○ 한편, 에너지 규제 거버넌스는 자연독점과 네트워크 외부성을 특징으로 하는 산업을 규제하므로 규제 과정과 결과에 대한 투명성과 책무성을 확보해야 함.

- 규제기관에 독립적인 의사결정 권한이 있더라도 결정에 대한 근거를 제시할 필요가 있으며 회의자료와 공청회 의견수렴 및 피드백 절차와 주요 내용, 가능한 경우 관련 연구자료를 함께 공개하는 해외 사례를 참고할 수 있음.

- 물론 책무성 및 투명성을 강화한 효과가 나타나기 위해서는 독립성 확보가 보장되어야 할 것임.

○ 또한, 규제 거버넌스가 중립적으로 규제기능을 수행하기 위해서는 전문적인 조직과 인력이 확보되어야 함.

- 이는 미국 및 유럽 주요국을 비롯하여 아시아 주요국에서도 비록 그 정도는 다르나 정부부처가 아닌 별도의 규제기관과 전문기관을 고려하고 운영하는 주요 이유 중 하나임.

- 규제기관 산하에 전문 지원조직이 없다면, 현재와 마찬가지로 각종 규제업무에 필요한 실무를 피규제자가 담당할 수밖에 없게 될 것임.

- 따라서, 규제기관 자체적으로 전문인력 확보 및 관련 조직을 설립하는 것은 규제기관의 중립성과 독립성 확보 차원에서도 필요한 작업임.

■ 중장기 개편을 위한 정책 제언

○ 본 연구는 구체적인 개편안을 설계하기보다 어떤 구조로 개편되더라도 고려되어야 하는 단계적인 방향성을 서술함.

- 규제기관의 관할 업무에 대한 독립적인 결정 권한이 보장된다면 주무부처인 산업부 산하 소속으로 편제할 때 그 외 대안에 비해 효율적인 규제 거버넌스가 구축될 것으로 보임.

- 에너지시장의 환경변화를 반영하여 전력 및 가스 각 부문의 규제 거버넌스구조를 정비한 후에는 단일 규제기관으로 통합하는 것을 장기적으로 고려해야할 것임.

○ 중기 개편방향은 독립성을 기반으로 전기위원회의 책무성과 전문성을 강화하고 법령에 근거한 가스 규제 거버넌스를 구축하는 것임.

- 이를 위해 전기위원회는 요금 결정에 대한 독립적인 권한을 갖추고, 시장에서의 불공정 행위를 감시할 수 있는 권한을 강화할 필요가 있음.

- 전기위원회의 규제 권한을 효과적으로 수행하기 위한 인력과 예산의 확충이 이루어짐과 동시에 의견수렴 및 정보공개를 통하여 규제 결정의 투명성을 높이고 이해관계자들의 참여를 확대하며 규제의 정당성을 확보해야 할 것임.

- 가스부문도 배관시설이용, 분쟁조정 등 규제 업무를 독립적으로 수행할 수있는 법령에 근거한 규제 거버넌스를 구축해야 함. 이는 가스부문에 대한 규제기능이 제대로 이행되기 위해 필수적이면서, 동시에 에너지 통합 규제 거버넌스를 구축하기 위한 선행 단계이기도 함.

- 전기위원회의 독립성, 책무성, 전문성을 강화한 것과 마찬가지로, 가스부문규제 거버넌스 역시 3개의 원칙을 고려하여 구축될 필요가 있으며, 장기적인 시각에서 전력부문 규제 거버넌스와 연계되어 검토될 필요가 있음.

○ 장기 개편방향은 에너지 통합 규제기관을 설립하고 전문기관을 설립하여 업무를 연계하는 것임.

- 통합된 규제기관은 전력과 가스뿐만 아니라 열, 수소 등 타 에너지원에 대한 규제 권한을 확보하고, 통합적인 규제 체계를 구축할 필요가 있음.

- 새롭게 추가되는 업무를 수행하기 위해 개편 시에는 조직을 정비하고 새로운 전문인력을 영입하여 역량을 강화하고, 에너지원별 규제 격차가 발생하지 않도록 정기적으로 규제를 검토 및 평가하는 것도 필요함.

- 미래의 전력‧가스시장 및 전력계통 운영이 더욱 복잡해질 가능성이 있는 만큼 기술적 전문성이 필요한 시장 및 계통 감시를 효과적으로 분담하고, 규제기관은 핵심 규제 업무에 집중할 수 있도록 개편할 필요가 있음.

- 또한, 전문기관이 규제기관과 정책 일관성을 유지할 수 있도록 기관 간 소통을 강화하며 규제 거버넌스를 구축해야 할 것임.

○ 에너지 규제 거버넌스가 중장기적으로 개편되기 위해서는 무엇보다 국민적 공감대 또는 사회적 합의가 전제되어야 한다는 점을 유의해야 함.

- 규제기관의 책무성 및 투명성 강화와 더불어 국민과의 지속적인 소통을 통해 신뢰를 얻고, 개편 방향에 대한 국민적 지지를 확보할 때 비로소 성공적인 개편을 기대할 수 있을 것임.

요약 ⅸ

제1장 서론 1

1. 연구 배경 및 목적 1

2. 연구 내용 5

제2장 규제 거버넌스의 이론과 현황 7

1. 규제의 개념과 필요성 7

1.1. 규제의 정의 및 유형 7

1.2. 규제의 필요성 10

2. 규제 거버넌스의 개념과 원칙 14

2.1. 규제 거버넌스의 정의와 구성요소 15

2.2. 국내 주요 부문별 규제 거버넌스 구성요소 18

2.3. 규제 거버넌스의 원칙과 개념 정립 22

3. 에너지부문 규제 거버넌스의 특징 및 주요 원칙 25

3.1. 에너지부문 규제의 필요성 25

3.2. 에너지부문 규제 거버넌스의 주요 원칙 26

4. 현행 우리나라의 에너지부문 규제 거버넌스 구조 30

4.1. 전력부문 규제 거버넌스 30

4.2. 가스부문 규제 거버넌스 38

5. 소결 43

제3장 OECD 회원국의 에너지 규제 거버넌스 평가지표 분석 45

1. OECD의 규제 거버넌스 평가지표 45

1.1. 참여국가 및 조사 방식 45

1.2. 문항 구성 47

1.3. 평가지표 방법론 52

2. OECD 회원국 간 규제기관 거버넌스 비교 53

2.1. 규제기관의 독립성 53

2.2. 규제기관의 책무성 57

2.3. 규제기관의 규제 권한 59

2.4. 종합지표 62

2.5. 항목 간 상관관계 64

3. 우리나라의 주요 부문별 규제기관 거버넌스 비교 66

4. 소결 67

제4장 주요국의 에너지 규제 거버넌스 사례 분석 69

1. 분석대상국 선정 69

2. 미국 및 유럽 주요국 71

2.1. 전력‧가스 산업 및 시장 구조 71

2.2. 에너지 규제 거버넌스 현황 및 특징 72

3. 일본 79

3.1. 전력 산업 및 시장 구조 79

3.2. 가스 산업 및 시장 구조 81

3.3. 에너지 규제 거버넌스 변천 및 현황 83

3.4. 에너지 규제 거버넌스 운영 및 특징 86

4. 대만 96

4.1. 전력 산업 및 시장 구조 96

4.2. 가스 산업 및 시장 구조 98

4.3. 에너지 규제 거버넌스 변천 및 현황 99

4.4. 에너지 규제 거버넌스 운영 및 특징 102

5. 싱가포르 112

5.1. 전력 산업 및 시장 구조 112

5.2. 가스 산업 및 시장 구조 115

5.3. 에너지 규제 거버넌스 변천 및 현황 116

5.4. 에너지 규제 거버넌스 운영 및 특징 119

6. 소결 128

제5장 우리나라 에너지 규제 거버넌스의 개편방향 133

1. 국제 비교를 통한 현행 에너지 규제 거버넌스 평가 133

2. 규제 거버넌스의 주요 원칙별 개선 방안 138

2.1. 독립성 138

2.2. 책무성(투명성) 141

2.3. 전문성(중립성) 142

3. 에너지 규제 거버넌스 중장기 개편방향 143

4. 소결 151

제6장 결론 및 정책 시사점 153

1. 요약 153

2. 정책 시사점 156

참고문헌 159

부록 175

1. OECD의 에너지부문 규제기관 거버넌스 상세 조사 결과 175

2. OECD의 에너지부문 규제기관 거버넌스 평가지표 항목 간 관계 184