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KEEI연구보고서KEEI 기본연구보고서 22-06A Study on the Direction of Energy Tax Restructuring for Carbon Neutrality: Focusing on the Power Sector

탄소중립을 위한 에너지세제 개편 방향 연구: 전력부문을 중심으로

연구책임자
조성진
연구참여자
박광수, 김재엽
발행사항
울산 에너지경제연구원 2022
형태사항
xv 165p
총서사항
KEEI 기본연구보고서 22-06
서지주기
참고문헌(p.113-122)수록
소장정보
위치등록번호청구기호 / 출력상태반납예정일
이용 가능 (2)
자료실P427287대출가능-
자료실P427288대출가능-
이용 가능 (2)
  • 등록번호
    P427287
    상태/반납예정일
    대출가능
    -
    위치/청구기호(출력)
    자료실
  • 등록번호
    P427288
    상태/반납예정일
    대출가능
    -
    위치/청구기호(출력)
    자료실
책 소개
1. 연구 배경 및 목적 ■국제사회의 탄소중립 강화에 따라, 국내 역시 탄소중립 달성 수단으로 탄소비용을 가격에 내재화하는 탄소가격 부과 체계 활용에 대한 관심이 증폭되고 있음. ○ 우리나라는 2021년 10월 ‘2030 온실가스 감축목표(NDC) 상향안’을 유엔기후변화협약 사무국에 제출함에 따라, 2030년 국가 전체 온실가스 배출량을 2018년 배출량(727.7백만 톤) 대비 436.6백만 톤으로 약 40% 감축해야 함. ○ 탄소중립녹색성장위원회(2021.10.18.)는 탄소중립 달성을 위한 사회적 과제 중 하나로 적절한 탄소가격 부과 체계의 설계를 제시하였음. ■전력부문은 다른 부문 대비 상대적으로 낮은 탄소가격으로도 탄소배출 저감 효과가 커, 해당 부문을 중심으로 ‘2030 NDC’ 목표 달성을 위한 세제 개편 방안을 검토할 필요가 있음. ○ 전력부문은 낮은 탄소가격에도 연료원간 경제급전순위 전환이 민감하게 반응할 수 있어, 다른 부문 보다 비용 효율적으로 온실가스를 줄일 수 있는 것으로 알려져 있음. ○ 탄소배출 비용을 가격에 반영하여 이를 통해 해당부문의 ‘2030 NDC’ 목표를 현실적으로 달성할 수 있는 구체적인 세제 체계 개편 대안들을 적극 검토할 시점임. ■본 연구는 특정 세제 개편안을 제시하기보다는 개편 방안별 정책설계와 운용에 대한 방향성을 제시함으로써 정부의 정책선택에 대한 유연성을 제공하고, 환경 친화적 세제 개편 방안을 설계하는 데 필요한 유용한 기초자료를 제공하는데 기여하고자 함. 2. 주요 연구내용 ■본 연구는 우선 전력부문을 중심으로 ‘현행 개별소비세 체계’와 ‘탄소가격 부과 체계’의 정책 조합을 통해 ‘2030 NDC’ 온실가스 감축목표 달성이 가능한 3 가지 세제 개편 시나리오를 구성하고, 이를 통해 시나리오별 정책효과의 차이를 상호 비교함. ○ 전력부문의 감축목표 달성을 위해 정책당국이 검토 가능한 3가지 세제 개편 시나리오를 구성하고 시나리오별 세율, 전기요금, 세수에 대한 정책효과의 차이를 비교 ○ 세제 개편 시나리오는 현행 개별소비세 부과 체계만을 활용하는 방식(시나리오 2), 현행 개별소비세 세율 유지, 탄소가격 부과 체계 도입・보완 방식(시나리오 3), 현행 개별소비세 부과 체계를 탄소가격 부과 체계로 대체하는 방식(시나리오 4)으로 구성 ○ ‘2030 NDC’ 온실가스 감축목표 달성이 가능한 시나리오별 유연탄과 LNG의 세율 수준 ○ 전력수요의 가격탄력성도 반영하여 도출한 분석결과에 따르면 시나리오 4의 개편 방식은 기준 시나리오(9차 수급계획) 대비 전기요금 인상률이 가장 크며, 징수되는 세수 규모 역시 가장 큰 것으로 추정됨. ○ 이상의 분석결과는 세제 개편 방식과 과세기준에 따라 온실가스 감축목표를 달성하면서도 전기요금과 세수에 상이한 영향을 줄 수 있다는 점을 정량적으로 보여줌. ■정책당국은 세제 개편에 따른 정책효과뿐 아니라 탄소가격을 어떤 형태의 수단으로 부과해야 할 것인지에 대한 검토도 필요하므로, 이 연구에서는 해외 탄소가격 부과 수단 간 정책조화 사례와 국내 배출권거래제의 탄소감축 효과에 대한 한계도 병행 검토 ○ 탄소가격을 부과하는 수단은 탄소세와 배출권거래제가 대표적인데 국내는 전력부문에 대해 배출권거래제가 이미 적용되고 있으므로, 세제 수단인 탄소세와 함께 배출권거래제와의 정책조합 가능성도 함께 검토함. ○ 현행 국내 배출권거래제는 부문 간 할당량 배분 방식의 비형평성, 10%의 유상할당 비중 적용 등으로 ‘2030 NDC’ 목표달성을 위해서는 상당히 높은 배출권 가격 형성되어야 함. ○ 해외 탄소가격 부과 수단 간 정책조화 사례 분석을 통해 국내 탄소세와 배출권거래제의 정책설계 및 운용 방향에 대한 시사점을 제공 ■세제 개편 시나리오 분석결과와 해외 탄소가격 정책조화 사례의 시사점, 그리고 국내 배출권거래제의 탄소감축 한계 등을 종합하여 각각의 세제 개편 방식에 대한 정책설계 및 운용 방향성을 제시 ○ 시나리오 2 방식의 세제 개편 운영 방향 ○ 시나리오 3 방식의 세제 개편 운영 방향 ○ 시나리오 4 방식의 세제 개편 운영 방향 3. 정책 시사점 ■정책당국은 탄소저감을 위한 에너지세제 개편을 검토할 때, 과세기준(과세대상, 과세표준 등) 등 설계 방식에 따라 연료원간 상대세율, 전기요금, 세수 등에 대한 영향이 상이할 수 있음을 사전에 인지하여 정치적 마찰과 조세저항을 최소화해야 함. ○ 또한, 재원 활용방식을 포함한 세제 개편 방식별 거시경제 파급효과도 함께 고려해야 함. ■세제 개편 방식별 장・단점 분석, 정치적 부담, 그리고 국민 수용성도 함께 고려하여 실현 가능성이 상대적으로 높은 개편 방향을 설정해야 함. ○ 탄소가격을 반영하는 세제 개편은 과세기준 등 설계 방식에 따라 정치적으로 민감한 전기요금 및 세수에 대한 영향이 다를 수 있음을 사전에 인지하여 조세저항을 최소화하는 차선의 대안도 검토해야 함. ○ 현행 에너지세제는 온실가스 감축과 탄소무역장벽에 효과적으로 대응하기 위해 보다 환경 친환적인 성격으로 제・개정하고, 과세 기준 역시 ‘에너지 함량(발열량)’아닌 ‘탄소함량’에 비례하는 방식으로 개편하는 것이 바람직함. ○ 그럼에도, 탄소비용 가격 내재화 이외 재원확충, 대기오염물질 외부비용 내재화 등의 정책목적으로 여전히 현행 에너지세제 운용이 당분간 필요하다면, 최소한 기존 물품세 성격의 개별소비세는 연료소비세 성격의 ‘에너지환경세(가칭)’로 개정하는 것이 합리적임. ■전력부문의 세제 개편은 다른 부문의 화석연료 소비를 전기로 대체하는 ‘전력화(electrification)’ 현상을 방해하지 않도록 가급적 점진적인 세율 인상을 권고함. ○ 전기와 화석연료 간 상대가격 수준, 에너지 효율개선 추이, 청정기술 개발 및 보급 정도 등을 종합적으로 감안하여 세율을 조정할 필요가 있음. ■전력부문은 다른 부문 대비 탄소가격 부과의 비용 효과성이 가장 높기 때문에 온실가스 감축수단으로써 탄소세 도입을 적극 검토해야 할 시점임. ○ 탄소세의 저세율 고착화 및 감축량 불확실성 문제는 미래 세율일정을 법률로 명문화하는 공약장치(commitment device) 도입을 통해 상당부분 해결이 가능할 것으로 판단됨. ■탄소세 대신 배출권거래제를 온실가스 감축을 위한 핵심수단으로 활용한다면, 현행 배출권거래제의 할당방식, 유상할당 비중 등의 설계요소는 재조정되어야 함. ○ 최소한 전력부문에 대한 유상할당 비중은 대폭 강화하여 실질적인 온실가스 감축을 유도하고, 이를 통해 다른 부문의 전력소비에 대한 간접배출 문제도 완화해야 함. ○ 국내 배출권 가격의 변동성과 불확실성 완화를 위해 영국(UK)과 네덜란드가 운영하고 있는 ‘탄소가격하한제도’의 도입과 적용을 적극 검토해야 함. ■탄소비용이 도매시장가격과 소비자 전기요금에 유연하고 적정하게 반영될 수 있는 시장제도 개선 작업이 시급함. ○ IEA(2021)는 국내 전력부문 탈탄소화 달성 방안으로 탄소비용이 전력도매시장가격에 반영 가능한 전력시장제도 개선을 권고하였음. ○ 보다 유연하고 탄력적인 전기요금 제도는 탄소가격 부과에 따른 전력수요 억제 효과를 극대화하여 경직적인 요금제도에서 탄소저감 효과를 발생시키는 탄소가격보다 더 낮은 수준으로도 동일한 효과를 유도할 수 있음. ■안정적 재원마련을 위해 새로운 세원 발굴 노력이 장기적으로 필요함. ○ 탄소중립 사회로의 전환 과정에서 재정수요는 지속적으로 발생할 것으로 예상되는데, 화석연료 기반의 현행 세제 체계는 이러한 안정적 재정수요 확보에는 한계가 존재함. ○ 새로운 세원으로 우선 원전에 대한 과세를 검토해 볼 수 있는데, 원전 과세는 연료원간 형평성 및 외부비용 반영을 근거로 도입하고, 기후위기대응이나 국가경제 활성화 재원으로 활용하는 방식이 국민 수용성 측면에서 유리할 것으로 판단 ■에너지세제는 전력부문뿐 아니라 수송 등 다른 부문도 모두 포괄하는 전반적인 개편 방향을 논의할 필요가 있음. ○ 에너지 세제체계 전반에 대한 개편 방향과 장기 로드맵 설정을 위한 민・관 합동 ‘친환경 세제 개편 TF(혹은 세제개편 특별위원회)’를 조속히 구성・운영할 필요가 있음. ■본 연구는 현행 개별소비세 체계뿐 아니라, 탄소가격 부과 체계까지 포함한 세제 개편 방향을 검토하고 있다는 점에서 기존 연구와의 차별성을 지님. ○ 또한, 이 연구는 현실성이 높은 세제체계 개편 대안들을 종합적으로 평가하고 각 개편안별 정책설계 및 운영 방향을 설정하는 데 필요한 유용한 분석결과를 제공하고 있다는 점에서 정책 기여가 있다고 사료됨. ■그럼에도 불구하고, 전력부문에만 한정하여 세제 개편 방향을 검토한 점, 새 정부의 원전정책 변화와 최근 국제연료가격 변화에 대한 영향 등을 분석에 반영하지 못한 한계가 존재함. ○ 향후 연구에서는 새 정부의 원전정책과 최근 국제연료가격 수준이 반영되는 ‘10차 수급계획’을 업데이트하여, 에너지 부문 전체를 아우르는 친환경 에너지세제 개편 방향에 대한 종합적인 분석연구가 수행될 필요가 있음.
목차
요약   제1장 서론   제2장 전력부문 에너지세제 현황 및 관련 연구  1. 에너지세제 현황 및 쟁점사항   1.1. 세제 현황   1.2. 주요 쟁점사항  2. 선행연구   제3장 세제 개편 시나리오 분석  1. 분석모형 및 전제  2. 세제 개편 시나리오 구성   2.1. 탄소가격의 전력부문 온실가스 감축 메커니즘   2.2. 시나리오 구성 및 내용  3. 분석결과 : 전력수요의 가격탄력성 미반영  4. 분석결과 : 전력수요의 가격탄력성 반영   제4장 해외 탄소가격 정책조화  1. 영국(UK)  2. 네덜란드  3. 독일  4. 캐나다(연방정부)  5. 브리티시컬럼비아 州  6. 스위스  7. 스웨덴  8. 사례 요약 및 특징 비교   제5장 세제 개편 방식별 정책설계 및 운영 방향  1. 국내 배출권거래제의 온실가스 감축효과 평가  2. 세제체계 개편 방안별 정책설계 및 운용 방향   2.1. 시나리오 2 세제 개편 방식   2.2. 시나리오 3 세제 개편 방식   2.3. 시나리오 4 세제 개편 방식   제6장 결론  1. 주요내용 요약  2. 정책 시사점   참고문헌   부록  1. 해외 에너지세제 및 탄소가격 정책조화 사례  2. 전력부문 온실가스 감축목표 달성을 위한 배출권 거래가격 검토  3. 탄소세와 배출권거래제의 이론적 비교  4. Metcalf(2018)의 ‘배출보증 메커니즘(Emissions Assurance Mechanism, EAM)’