전력산업의 잃어버린 17년
전력산업의 시계는 아직 2004년이다. 완전한 공공부문도 아니고 완전한 민간부문도 아닌 상태로 17년이 지났다. 1999년으로 거슬러 올라가보자. 1999년 1월, 산업자원부는 <전력산업 구조개편 기본계획>을 발표했다. 전력산업의 민영화를 선포한 것이다. 국제통화기금(IMF)의 공기업 민영화 요구와 수익성 있는 공기업을 인수하려는 민간자본의 필요가 만난 결과였다.
그러나 사회적 합의는 부족했다. 총 네 단계의 민영화 계획은 시작하기 전부터 난항을 겪었다. 전기를 생산하는 발전소들을 한국전력공사에서 분할하여 민간기업에 매각하는 것이 민영화 첫 단계의 내용이었다. 당장 발전분할 문제부터 전력노조와 여론은 반대했고, 해를 두 번이나 넘긴 2001년 6월에 겨우 시행됐다. 발전소들은 한국전력공사에서 발전자회사 형태로 수직분할되었다. 수직분할은 회사의 사업부를 신설법인으로 만들어 분할하되, 자회사 형태로 보유해 지배권을 유지하는 방법이다. 민간기업 매각 이전의 임시적인 조치였다.
먼저 수익성이 좋았던 남동발전이 매각 대상으로 선정되었다. 정부 경영 혹은 공기업 경영의 효율성을 위한 일이라면, 수익성이 좋지 않은 발전소를 먼저 매각 시도해야 했으나, 당시 결정은 정반대였다. 그나마도 남동발전 매각은 전력부문 매각에 대한 사회적 우려와 전력노조의 반대에 부딪혀 경영권 인수를 고려하던 기업들이 포기했다. 결국 2003년에 매각이 중단되었다.
1999년에 기획된 전력산업 민영화는 첫 단계조차 이행하지 못했다. 현재 한국전력공사는 발전부문의 6개 발전자회사 지분을 100% 보유하고 있다. 민간기업 매각 준비 단계에서 실패한 그대로 17년이 지났다. 시간은 흘렀고 사안이 더는 뜨거운 감자도 아니었다. 2020년 현재 여론이나 시민들, 심지어는 전력산업 종사자들까지도 발전분할 이전의 다른 전력산업구조를 떠올리거나 상상하기는 어려울 정도이며, 문제 상황에 대한 인식조차 찾기 어렵다.
전력산업구조 문제가 잊혀지기만 했을까? 소리 없이 최종 도착점인 4단계 민영화를 향해 구조개편을 진행해 나가는 사람들이 있다. 민영화가 완전히 멈췄다는 것은 착각이다. 조용히 전력산업의 구조는 변해가고 있다. 발전부문에서 정부가 LNG발전, 석탄발전까지 민자발전의 진입을 허용한 결과, 발전설비용량 기준으로 2002년에는 발전설비 비중의 6.0%를 민자발전사가 차지하고 있었으나, 2020년에는 약 33.4%까지 민자발전사 비율이 늘었다. 현재의 전력산업구조를 형식적으로 유지하면서도 민자발전 비중을 조정하는 것만으로도 실질적인 민영화를 이뤄낼 수 있다. 사실상의 우회민영화다(I부 1장 <에너지전환기의 한국 전력산업>). 어느 누군가는 조용히 하나의 방향으로 처리해 나가고 있다. 우리가 잊고 있는 사이, 전력산업의 구조는 느리지만 크게 바뀌고 있다.

합리적 공영화의 17년
우회민영화의 반대편에는 이 책의 저자들이 있다. 이들은 전력 공기업들이 원래의 통합 공기업으로 돌아가야 한다고 주장한다. 저자들은 현재의 분할된 전력산업구조를 다시 통합 개편해서 더 효율적인 전력산업구조를 만들 수 있다고 본다. 이런 문제의식은 현재의 전력산업구조만큼 오래됐다. 저자들 가운데 일부는 발전분할은 경제적 실효성이 없다는 점, 신재생에너지 확대는 필연적이며 신재생에너지발전을 통합적으로 관리하려면 기존의 통합된 한국전력공사 형태가 적합하다는 점을 주제로 2004년에 <<21세기 한국의 전력산업>>이라는 책을 출간했다.
이들은 민영화라는 방향을 돌리는 일이 단순히 과거로 회귀하는 일처럼 보이지만, 실은 미래로 나아가는 길이라고 본다. 다만 이미 해버린 구조개편을 필요 없었던 일이라고 인정할 수 없다는 태도, 과거의 제도는 뭔가 시대착오적인 것이 아닌가 하는 편견이 일을 어렵게 만들고 있을 뿐이다. 통념과는 달리 통합 개편된 전력산업구조에서 신재생에너지에너지의 통합적 관리, 에너지전환, 전기산업을 신성장동력으로 육성, 전기요금의 효율적 관리, 인력의 효율적인 전환이라는 과제들이 더욱 효율적으로 수행 가능하다. 저자들은 새로운 연구자를 더하고 새로운 쟁점들을 고려해 논리와 자료를 보강해가며 지속적으로 이를 입증할 연구를 진행했다. 이 책은 그런 연구 결과물들을 한 데 묶었다.

에너지전환
잊어버렸던 전력산업 구조개편 문제를 지금 살피기 좋은 이유는 에너지라는 주제가 전환점을 맞이했기 때문이다. ‘에너지전환’은 글로벌 이슈다. 한국 정부 역시 2017년 에너지전환을 국정과제로 선정했다(‘신고리 5,6호기 공론화 후속조치 및 에너지전환 로드맵’). 민간국제기구인 세계에너지협회(WEC)는 에너지전환을 ‘에너지를 안정적으로 공급하여 평등한 에너지 접근을 보장하면서 기후변화 등의 위험에서 벗어날 수 있는 저탄소사회로의 전환’으로 정의한다. 시각의 차이는 있겠지만 에너지전환이 저탄소, 재생에너지와 관련 깊은 용어라는 점은 공통적이다. 에너지전환 시대를 맞이하려면 에너지 문제, 에너지산업 문제에 대한 인식 역시 전환되어야만 한다.
전력산업 구조개편 문제는 전기 소비자의 문제다. 민영화의 영향은 고스란히 일반 전기 소비자에게 돌아온다. 그리고 우회민영화의 끝은 공식적인 민영화다. 전기를 생산하는 발전부문에서 민영화의 영향을 보자. 현행 전력시장에서 한국전력공사는 발전자회사의 초과이익을 환수하지만 민자발전은 초과이익 환수를 적용받지 않는다. 여기에 정부는 민자발전사에게 석탄발전기의 건설투자비부터 적정이윤까지 포함한 총괄원가를 보전한다. 한때 공급초과 문제 때문에 수입이 주춤한 적이 있었으나 LNG발전비중의 증가와 직도입 효과로 민자발전사들의 수익은 다시 증가하고 있다. 포스코에너지의 경우 2019년 1~3분기 누적 실적 기준으로 당기순이익이 263.3%가 증가하였고(즉 363.3%가 된 것이다), SK E&S도 당기순이익이 126.7%가 증가하였다. 한편 최근 10년 간 발전사의 부채비율은 대체로 증가세에 있다.
민자발전사에게 유리하게 조성된 현재의 전력산업 구조를 개편하지 않는다면 발전자회사들은 종국에는 규모를 불린 민자발전사에 매각될 가능성이 있다. 민자발전사가 발전사업의 주역이 되면 효율으로 운영될 것이다. 그러나 그 효율이 에너지 소비자인 대다수 사람들을 위한 효율이라고는 보장할 수 없다. 안전 필수요원 해고, 화력발전 방식 고수, 예비전력의 불충분한 확보, 시설 유지보수비 절감, 정부 신재생에너지 지원금 먹튀, 과점시장 형성 시도 등은 민자발전소 자신의 입장에서 보면 효율적인 선택이다. 에너지 소비자의 입장에서 보면 환경오염 심화, 잦은 정전, 독점 시장과 다를 바 없는 소비자 선택권 등의 결과만 남아 결국에는 에너지 생산자 자신의 효율만 도출되고 사회적 효율은 감소할 수 있다.

판매시장 자유화
1999년 민영화 계획의 마지막 목표였던 소매 판매시장 자유화가 급격히 추진될 가능성도 있다. 이 점 역시 에너지 소비자의 관점에서 살펴봐야 한다. 탄소 배출을 줄여 에너지전환을 달성하려면 분산형 전원의 증가가 필요하다. 신재생에너지를 바탕으로 하는 소규모 발전설비가 분산형 전원이다. 민영화론자들은 판매시장을 개방해 소매경쟁이 일어나 합리적인 유인이 형성되면 자연스레 분산형 전원 설치가 늘어난다고 주장한다. 에너지전환을 촉진하는 효과가 있다는 것이다. 이웃나라 일본이 2016년 전력 소매시장 자유화를 결정한 것도 근거로 가져온다. 민영화로의 움직임에 속도를 내려는 것이다. 판매시장 자유화 논의는 생각보다 더 가깝다. 매년 여름 누진제 요금에 대한 불만이 터져나오면 행정부가 특별 할인으로 여론을 누그러뜨린다. 그런데 민영화로 경쟁하면 요금이 싸질 것이라는 프레임이 슬쩍 자리를 잡는다. 전력산업 민영화를 보이지 않는 곳에서 진행하고 있는 관료들과 소비자들의 투정 섞인 불만이 만난다면 판매부문 분할, 민영화는 현실화될 것이다.
그러나 소매시장에서도 시장논리에 맡겨둘 경우 결국에는 판매 계약을 독과점하는 업체가 등장하리라는 것은 예상이 어렵지 않다. 내 집에 에너지 업체가 태양광 패널을 설치하고, 패널에서 생산된 이익의 대부분을 민간 에너지 중계업체가 가져갈 가능성은 이야기하지 않는다. 판매 자유화가 소비자의 선택의 권리를 보장한다며 추상적인 이익을 옹호하면서도 전체 에너지 소비량의 증가, 에너지 요금 증가의 가능성이 있다는 점은 언급하지 않는다. 실제로 과거 한국전기통신공사(현 KT) 시기에 비교해 현행 통신 산업에서는 홍보를 위한 과당경쟁이 발생하고 있고, 과당경쟁으로 인한 비용은 소비자가 부담하고 있다. 소비자는 막상 원하는 형태의 요금 제도를 선택할 수 없으면서 결국은 보다 많은 요금을 부담한다. 에너지 문제에서는 이뿐 아니라 필요 이상의 에너지를 소비하게 되어 환경문제에 악영향을 미친다는 점까지 고려해볼 수 있다. 에너지전환의 목적에 역행하는 것이다.

‘공적’이라는 것에 대한 인식전환 시대
신재생에너지 중심으로 전력산업을 개편해야 한다는 에너지전환 논의는 전력 공기업에게도 위기이자 기회다. 전력 공기업과 관련자들이 관점을 전환하지 않는다면 서서히 멸종해갈 뿐이다. 에너지전환과 그린뉴딜이 가속화되면 화력발전소, 원자력발전소 존폐는 이들의 생존권 문제가 된다. 판매부문 자유화 도입은 가능한 일이다. 현재의 방어적인 전력 공기업들의 자세는 에너지전환 담론을 전력산업 분할론과 민영화론이 선점하게 만들어줄 뿐이다.
에너지전환 논의가 전력 공기업과 반드시 상충된다고 볼 수만은 없다. 2020년 논의되고 있는 전기사업법 개정안에는 PPA(발전사업자-소비자인 기업 간 전력 직거래) 허용안, 한국전력이 발전사업을 하도록 허용하는 안 등이 있다. 앞의 안이 전력 공기업의 역할을 축소하는 민영화 방향의 안이라면, 뒤의 안은 한국전력이라는 전력 공기업의 영역을 더 확장시키는 안으로 볼 수 있다.

전력‘산업’에 대한 모든 이야기
516쪽이라는 두꺼운 볼륨도 그렇지만, 12명의 저자가 다양한 부분을 저술한 결과 이 책은 전력산업 문제의 A부터 Z까지를 망라하고 있다. 풍부한 도표와 데이터는 덤이다. 이 책은 항상 사용하고 있는 전기를 생산해서 소비하기까지의 과정이 어떤 것들이고, 전체적인 전력산업구조가 어떤 측면에서 방치되고 잊혀져왔는지, 그 방치가 어떤 문제들을 낳았는지 설명해준다. 한편으로는 에너지전환 문제의 주도권을 공익의 관점으로 공기업이 주도할 것을 주문한다. 에너지전환의 화두는 공기업의 기능 강화, 통합 개편과 결합된다.

이 책의
I부 1장 <에너지전환기의 한국 전력산업>은 책의 전반적인 문제의식을 소개한다.
I부 2장 <에너지전환과 한국 전력산업의 대응>에서는 에너지전환이란 과연 어떤 것인가를 살펴보고, 에너지전환에 필수적인 요소가 안정적인 에너지공급, 공평한 에너지접근, 환경적 지속가능성임을 지적한다. 외국의 에너지전환 사례들을 살피면서 세 요소를 확보하기 위해서는 공공부문의 역할이 중요하다는 점을 주장한다.
I부 3장 <에너지전환과 포용적 성장>에서는 에너지전환이 자연스레 신규 고용을 유발할 것이라는 예측은 주로 화석연료 채굴 고용량이 많은 외국의 환경에 맞춰진 것이라고 지적한다. 외국의 상황을 한국의 상황이라고 믿고 어렴풋한 고용효과를 기대해서는 곤란하며 국내의 산업 환경을 고려하여 신축적으로 인력 재배치를 하기 위해서는 통합적 운영이 중요하다고 주장한다.
I부 4장 <에너지전환과 지역경제>에서는 한국 발전자회사들 간의 경쟁이 국내의 성과뿐 아니라 해외 시장 성과에서도 비효율을 낳게 하고 있음을 지적하고, 경쟁이 보장하는 효율성에 대한 근본적인 의문을 제기한다. 또한 중복투자 문제와 이해당사자 간 갈등 문제, 재생에너지 계통 연계 문제를 제기하며 통합적 관리의 필요성을 주장한다.

II부 1장 <한국 전력산업의 문제와 구조개편의 장단점>에서는 공기업과 사회적 가치의 문제를 다룬 뒤 전력산업 구조개편을 실시한 외국의 사례를 검토한다. 구조개편 이후의 전력공급 안정성, 소매가격과 전력예비율, 전력생산 효율성, 한국의 산업재해율과 고용율 등의 데이터를 통해 공기업 역할의 중요성을 설명한다.
II부 2장 <외환위기 이후 국내/외 전력산업 구조개편의 평가>에서는 한국뿐 아니라 영국, 미국, 프랑스, 독일의 전력산업 구조개편 사례를 전력거래 모델을 중심으로 분석하고 각 나라의 전력산업 구조개편에서 한국이 얻을 수 있는 교훈을 도출한다. 그 결과 한국의 경우 구조개편의 전제조건이 갖춰지지도 않은 상태에서 구조개편을 한 것이라고 진단한다. 화력연료 대부분이 수입된다는 점, 한전의 경영효율은 우수한 편이라는 점, 고립된 전력망이라는 점과 전력산업의 효율성, 안정성, 공공성, 환경성을 고려할 경우 통합된 전력산업구조가 필요하다고 주장한다.
II부 3장 <문재인 정부 3020 정책의 점검과 과제>에서는 현 정부의 3020 정책을 검토하고 해결해야 할 과제가 어떤 것인지 분석한다. 한국의 협소한 국토, 고립된 전력망, 재생에너지 제조업 경쟁력 부족, 고용 위기 대응책 부재, 민자발전사의 기회주의적 행동 등을 정책의 저해물로 보았으며 통합적 관리의 필요성을 주장한다.

제III부 1장 <전력산업의 혁신을 위한 전력 공기업 구조>에서는 한국의 전력구조 개편을 살피고, 통합 전력 공기업의 방향을 제시했다. 전력 공기업이 통합 시너지를 발휘하기 위해서는 지배구조 혁신, 경영 자율성 확보와 책임 부여, 중복기능 조정, 인력 재배치를 위한 로드맵을 충실히 갖춰 통합을 진행해야 한다.
제III부 2장 <판매경쟁, 전력요금 이슈와 한국전력의 경영구조>에서는 민영화를 더욱 추진할 경우 필연적인 판매경쟁 도입에 대해 검토한다. 판매경쟁이 전력요금을 인하시키고 국가 단위에서 효율성을 불러오는 결과를 낳지 못할 것이라고 계산한다.
제III부 3장 <한전 수직재통합에 대한 법적 검토 - 에너지 법제의 관점에서>는 현행 법안이 강조하는 공공성과 법적 가치에 근거하여 전력 공기업이 통합되어야 한다고 진단하고, 전력 공기업 통합을 추진할 경우 필요한 법적 소요에는 어떤 것들이 있는지 살폈다.
제III부 4장 <한전의 수직재통합과 노동조합의 대응>에서는 에너지전환과 구조개편과 관련해 전력산업 종사자들과 노동조합의 역할을 제안하고 있다. 에너지전환과 환경 문제 비전 설정, 사회적 대화, 공공성 강화 요구와 위험의 외주화 현상 해결 등의 문제에 통합된 대응이 필요함을 주장하고, 관련 저해 요인과 극복 방안을 제시하고 있다.
제III부 5장 <에너지/전력 산업의 전망과 사회적 합의의 과제>에서는 책의 전체적인 논의들을 정리한다. 추가적으로 통합된 전력 공기업의 올바른 운영 방향을 제시하고 통합 전력 공기업을 토대로 전력산업을 신성장동력으로 삼아야 한다고 제안한다.

혁신더하기연구소
2014년 8월 전국교수공공부문연구회를 확장해 설립한 정책연구소로, 공공부문 연구에 앞장서왔다. 전력, 천연가스, 공항, 지하철과 광역교통 등의 기간산업 문제와, 대학개혁과 혁신학교·학생인권 등 초중등교육 개혁, 무상급식과 보편적 복지 등을 연구해왔다. 전문 연구진, 시민운동 활동가, 정치인, 일반 시민까지 참여해 이론과 현장을 매개하는 것이 목표다. 시장경제의 활력과 공공성의 장기 효율을 조화시키는 방법을 고민하고 있다.

서문: 전력 공기업 통합, 에너지전환의 교두보 4 제I부 에너지전환과 전력산업 17 제1장 에너지전환기의 한국 전력산업 김윤자 19 1절. 한국 전력산업의 가능성: 배경과 문제의식 19 2절. 에너지전환의 위기와 기회 31 3절. 동북아 슈퍼그리드와 한반도 평화경제의 전망 48 4절. 남북경협과 전력산업 53 5절. 민자발전과 전력 공기업의 역할 60 6절. 소결 67 제2장 에너지전환과 한국 전력산업의 대응 이지웅 71 1절. 서론 71 2절. 기후변화 대응과 에너지전환 72 3절. 주요국 기후변화 대응과 에너지전환 현황 80 4절. 한국의 에너지전환과 전력산업 90 5절. 소결 98 제3장 에너지전환과 포용적 성장 오종석 105 1절. 서론 105 2절. 기후변화와 지속가능한 경제성장 109 3절. 에너지전환에 따른 일자리전환 전략 123 4절. 소결 135 제4장 에너지전환과 지역경제 김종호 139 1절. 서론 139 2절. 재생에너지의 현황과 지역별 분포 141 3절. 재생에너지의 지역경제 기여와 확산의 장애물 154 4절. 재생에너지와 발전 공기업 168 5절. 재생에너지의 확산과 중앙조정자의 필요성 176 6절. 소결 182 제II부 한국 전력산업 구조개편의 경과와 과제 193 제1장 한국 전력산업의 문제와 구조개편의 장단점 주병기 195 1절. 서론 195 2절. 공기업과 사회적 가치 201 3절. 사회적 가치의 관점에서 본 전력산업 구조개편의 득과 실 207 4절. 소결 218 제2장 외환위기 이후 국내ㆍ외 전력산업 구조개편의 평가 안현효 225 1절. 서론 225 2절. 이론적 쟁점 227 3절. 해외의 전력산업 구조개편 238 4절. 한국 전력시장과 해외의 전력거래 255 5절. 소결 264 제3장 문재인 정부 3020 정책의 점검과 과제 정세은 267 1절. 서론 267 2절. 문재인 정부 에너지전환의 내용 269 3절. 재생에너지 확대 계획 평가 277 4절. 기후변화 대응 및 공급안정성 평가 294 5절. 바람직한 에너지전환정책 300 6절. 소결 304 제III부 통합적 전력산업의 비전 307 제1장 전력산업의 혁신을 위한 통합적 전력 공기업 구조 정혁 309 1절. 서론 309 2절. 전력산업 구조개편 평가 310 3절. 전력산업 공기업 구조의 혁신방향 320 4절. 소결 330 제2장 판매경쟁, 전력요금 이슈와 한국전력의 경영구조 송재도 335 1절. 서론 335 2절. 판매경쟁 도입의 효과에 대한 비판적 검토 336 3절. 소매요금, 판매시장 관련 제언 358 4절. 발전자회사들의 수익률 및 경영구조 363 5절. 소결 373 보론. 가격입찰방식의 전력시장이 가지는 한계 375 제3장 한전 수직재통합에 대한 법적 검토 - 에너지 법제의 관점에서 김린 395 1절. 서론 395 2절. 에너지정책에 대한 규범적 체계 396 3절. 에너지정책의 결정 체계 408 4절. 현행 규범환경에 비춰본 한전 재통합 415 5절. 재통합 방안에 대한 절차법적 검토 416 6절. 한전 재통합에 대한 이해관계 조정 420 7절. 한전 재통합의 전제조건 425 8절. 소결 428 제4장 한전의 수직재통합과 노동조합의 대응 박경원 431 1절. 서론 431 2절. 발전분할 이후 노사관계 변화 433 3절. 기후변화 정책과 노동조합 451 4절. 한전의 수직재통합과 노동조합 통합 465 5절. 소결 472 제5장 에너지/전력 산업의 전망과 사회적 합의의 과제 김상곤 477 1절. 본 연구의 의의와 결론 477 2절. 신성장동력으로서 한국 에너지/전력 산업의 전망 484 3절. 에너지전환과 사회적 합의의 과제 490 4절. 전력산업 수직재통합의 전망 496 5절. 통합 전력산업의 구조와 ‘New One-KEPCO’의 지배구조 505