● 공생을 위한 정부와 국회의 악수, 레드-딜

정부와 국회, 야당과 여당은 절대적인 적대관계에 있지는 않다. 예산안을 심의하는 과정에서 그들의 공생, 즉 레드-딜이 이뤄진다. 정부는 9월쯤 내년도 예산안을 편성해 국회에 제출한다. 국회의 예산안 심의는 그때부터 시작된다. 이른바 워치독(watch-dog) 기능이다. 국민의 대의기관으로서, 예산이 제대로 편성됐는지 꼼꼼하게 살피라는 것이다. 정치부 기자인 이 책의 저자 이준서(37)는 관료와 정치인은 손을 꼭 맞잡고 있다고 폭로한다. 은근슬쩍 서로 밀어주고 끌어주고… 2000년대 이후 정부가 편성한 예산안에서 국회가 손질하는 규모는 평균 1%다. 내년도 정부예산안이 376조원 규모이니 3조~4조 원쯤 된다. 국회는 워치독 역할을 눈감아주는 대가로, 정부로부터 1%의 예산을 받아간다. 정부 역시 전혀 나쁠 것이 없다. 1%만 떼어주면 나머지 99%를 지켜낼 수 있다.

만나기만 하면 으르렁대는 여당과 야당도 예산 앞에서는 예외다. 정부가 떼어준 1%를 새누리당과 새정치민주연합, 거대 양당이 배분한다. 전체 국회의원 300명 가운데 새누리당은 150여석, 새정치민주연합은 120여석을 차지하고 있다. 5.5 대 4.5의 비율이다. 2014년도 예산을 기준으로, 예결위가 감액한 3조원 가운데 여당은 55%인 약 1조6,000억원, 야당은 45%인 약 1조3,000억원을 나눠 가졌다. 비율대로 나눠가진 1조6,000억원과 1조3,000억원을 어떻게 나누느냐는 각각 내부적으로 결정할 사안이다. 서로 관여하지 않는 게 불문율이다.

예산 배분은 마치 수학공식 같은 시스템에서 이뤄진다. 국회의 워치독 기능은 어디로 사라진 것일까. 워치독이 잠자는 사이, 노련한 관료 조직의 방임은 누가 통제하는가? 그들은 고기 한 점을 먹이고 워치독을 잠재운다. ‘눈먼 돈’이다. 한 푼이라도 더 차지하려 다들 혈안이 돼 있다. 정치적 지지와 협박을 무기로 숟가락을 얹고 있는 수많은 이익집단들까지 달려들면 가뜩이나 멀어버린 눈은 한 번 더 가려진다. 거래한 공생 구조에서 국민의 피같은 세금은 한푼 두푼 낭비되고 있다. 그러는 사이 재정적자는 목까지 차올랐다. 국가재정에 빨간불이 들어왔지만 혈세를 둘러싼 공생은 계속되고 있다.

● 쪽지예산 마케팅의 불편한 진실

해마다 새해 예산안 심사를 연말까지 질질 끌어왔던 국회. 올해는 모처럼 ‘제야의 종소리’를 들을 무렵까지 줄다리기를 이어왔던 관행을 끊어냈다. 12년만에 헌법에 규정된 법정시한(12월2일)까지 예산안을 처리했다고 의기양양하다. 그것으로 끝난 것일까? 한 꺼풀 벗겨보면 칭찬이 무색하다.

이번에도 어김없이 쪽지예산은 되풀이됐다. 국회의원들이 자신의 지역구와 관련된 사업의 예산을 반영해달라는 민원을 쪽지에 적어 예결위 인사들에게 친전 형태로 건네는 관행을 일컫는다. 카카오톡이나 휴대전화 문자 등을 이용한다고 해서 카톡예산·문자예산으로 부르기도 한다. 정상적인 절차를 밟지 않다보니 쪽지나 카톡 등 비정상적 루트를 거치는 이유가 있을 것이라는 의심이 싹트기 마련. 단순히 절차를 지켰느냐의 협의적 개념보다는 정치권의 혈세 낭비를 비판하는 포괄적 개념으로 사용된다. 언론은 “국가재정은 아랑곳하지 않고 지역구 예산확보에 혈안이 됐다”며 정치인들을 맹비난한다.

그럼에도 쪽지예산은 사라질 기미가 보이지 않는다. 오히려 중앙언론이 비판할수록 해당 지역구 국회의원은 “욕을 들어먹으면서까지 지역예산 확보에 주력했다”며 마케팅에 적극 활용한다. 저자는 그 불편한 진실의 답을 대한민국 국가예산을 둘러싼 은밀한 공생 구조에서 찾는다. 문제의 본질은 쪽지예산 자체가 아니다. 덮어놓고 국회의원들만 비판해봐야 아무 소용없다는 얘기다.

● 책을 여는 순간 드러나는 예산의 속살

저자는 예산을 둘러싼 오해들도 꼬집는다. ‘대통령 예산’은 예산안에 항목조차 없는 개념상의 용어임에도 해마다 뜨거운 쟁점이 되곤 한다. 대통령 예산이란 현직 대통령이 주력하는 국정과제와 관련된 예산이다. 문제는 대통령을 연상시키는 키워드를 이용해 사업명을 붙이고 포장만 바꾸는 관료들의 꼼수다. 대통령의 핵심 공약과 관련된 예산은 청와대나 각 부처가 예산편성 단계에서부터 먼저 챙기기 때문에, 예산요구서 맨 앞머리에 내세워진다. 그러다보니 기존 사업들의 이름만 바꿔 재탕하거나, 충분한 타당성 검증 없이 대통령 국정과제라는 브랜드만 달아 예산을 밀어 넣는 경우가 적지 않다. 그럼에도 대통령 예산으로 규정되면 그 꼬리표를 떼어내기가 무척이나 힘들다. 이전에는 아무도 눈여겨보지 않던 평범한 사업도 ‘대통령’ 키워드 하나에 정치쟁점으로 부상하게 된다.

복지예산은 또 어떤가. 통상 ‘복지예산 100조원 시대’라고 한다. 과연 그럴까? 저자는 복지예산을 재계산한다. 저자의 계산에 따르면 복지예산은 이미 150조원을 훌쩍 넘는다. 시각에 따라선 200조원에 육박할 수도 있다. 사각 지대가 있기 때문이다. 우선 건강보험이다. 건강보험은 가장 명백한 복지 제도임에도, 국민건강보험공단이라는 공공기관에서 일반회계로 관리된다. 정부예산이 아니라는 얘기다. 이 규모가 40조원에 육박한다. 20조원에 달하는 지방정부의 자체 복지지출도 포함해야 한다. 복지의 주인인 국민에게 중앙예산과 지방예산을 구분하는 게 무슨 의미가 있겠는가? 반값등록금, 무상보육 등도 대표적인 복지정책으로 인식되지만 국가재정으로 따지자면 교육예산으로 집계될 뿐이다. 이런 요인들을 감안하면 복지예산은 150조원을 훌쩍 넘는다.

저자는 다만 복지예산이 많다는 사실이 “현 정부가 복지 정책을 중시하고 있다”는 뜻은 아니라고 지적한다. 당분간 우리나라의 복지 지출은 그 어떤 반대에 부딪히더라도 해마다 ‘역대 최대’를 기록할 것이며, 복지예산이 차지하는 비중은 ‘역대 최고치’를 경신하게 될 것이다. 이미 우리는 좋든 싫든 ‘복지’라는 고속열차에 탑승했다. 앞으로도 무상보육, 기초연금, 기초생활보장제도, 건강보험 등 수많은 복지정책들이 논쟁의 첫머리에 오를 것이다. 독자들은 이 책을 덮는 순간 고속열차의 주행방향을 생각하게 될 것이다.

서문 책에 담은 내용들 블랙박스를 열며... 추천사 1부. 왜 1%가 중요한가? 1장. 보신각종 종이 울리고 예산의 유래 누가 치는가 3년살이 디-데이 앞당기면 지켜질까 12월 31일 데드라인을 넘기면 누구를 위하여 울리나 자동부의 2장. 638호 357조는 어디로 357조의 甲 재정전략회의 아시나요 여의도의 작은방 빨간 달력 예결위원장이 뭐길래 노크하기 문이 열리고 소수의 비애 0.1%의 전투 0.01%의 싸움 달랑 1,380,000,000,000? 호텔 638호 논쟁 마지막 악수 일반회계ㆍ특별회계ㆍ기금 3장. 화룡점정 눈을 고민하며 총계ㆍ순계ㆍ총지출 허리라인 그리기 번갯불 결산 색을 입히고 대통령 기념관 낙관을 찍다 부대의견 2부. 누가 쥐락펴락 하는가? 4장. 대칭형 권력 최경환 예산 문지방 예산 나누어 먹기 교섭형 시스템과 선진화 신 지역주의 예산+결산+특별+위원회 밀고 당기기 상임위 전환 5장. 캡틴 코리아 각하예산 만사族통 파워30 권불4년 언터쳐블 6장. 포스트-잇 카카오톡 쪽지 무조건 惡인가 포크 배럴 돈을 가져온자 마음을 얻는다 지역의 돈줄 숨겨진 고단수 국회의 전유물? 예산이 축구라면 7장. 이동 확성기 복지 브랜드 복지 정치학 선거와 예산 보수의 반격 0~2세 보육 공짜와 무상 당선인 예산 빛바랜 무상 새 대통령예산 3부. 하마는 어디서 사는가? 8장. 낡은 예금통장 최대 예산 부처 100조가 전부? 국방→경제→복지 역대 최대 타령 이분법을 넘어 계좌만 80여개 복지 확대 역설 누수와 사각 안 하는 포퓰리즘 9장. 江-道-土-天 SOC, 두 시선 제1관문 예타 본조사와 재조사 4대강의 타당성은 예타를 피해라 복지의 타당성이란 고무줄 수요 달콤한 민자 재정 파수꾼 10장. 260개 빌딩숲 지방예산 211조 지자체 위기론 한국판 유바리市 지방파산제 나쁜 버릇 짝퉁 축제 지방 공사 지방공기업 회생절차 2할 자치 양날의 칼 기초 연금 지방에 하사하는 쌈짓돈 11장. 개념 없는 법전 돈먹는 법률 법의 두 갈래 툭하면 특별법 재정수반법률 번만큼 써라 미국의 페이고 입법권 지켜라 대통령제와 내각제 4부. 무엇이 기다리고 있는가? 12장. 고양이 방울 4대 경제위기 벼랑에 선 금고 역사 속 재정위기 정부 아닌 정부 밑빠진 독 두개 고양이 목 방울달기 북핵보다 무서운 저출산 통일조세 통일항아리 13장. 거위털 뽑기 쪼그라드는 살림 추경 예산안 稅부담 높은가? 세금 해방일 누구에게 걷을까 Buffett 稅 이것도 세금이다 거위털 뽑기 세금 증가의 조건 감춰진 증세 위험한 지하경제 비과세 감면 보편복지는 보편증세로 3색 증세론 글을 마치며 참고 문헌 주석