교토의정서, 당사국총회, 배출권거래제…… 그 이면에 감추어진 불편한 진실
2015년 시행하기로 한 탄소 배출권거래제를 놓고 논란이 한창이다. 산업계에서는 전면 유보 혹은 연기를 요구하고 정부에서는 이미 공시한 법안을 무효화할 수는 없다며 계획대로 제도를 시행하겠다고 맞서고 있다. 배출권거래제 도입을 반대하는 입장에서는 배출량 감축 목표를 너무 높게 잡아서 기업들이 목표를 달성하기 위한 비용을 감당하기 어렵고, 우리보다 수십 배 더 온실가스를 배출하는 나라도 시행하지 않는 제도를 우리가 앞장서서 도입할 필요가 없다는 이유를 내세운다. 반대로 배출권거래제를 찬성하는 입장에서는 탄소 배출을 줄이려는 시대적 요구를 거스를 수 없고, 산업계가 주장하는 배출권거래제로 나타날 손실액은 과장된 것이며, 어차피 우리나라도 머지않아 온실가스 의무감축국이 될 텐데 이에 대비하는 차원에서라도 하루 빨리 배출권거래제를 시행하는 것이 낫다고 말한다. 두 입장이 첨예하게 맞서는데 누구의 말이 맞는지 알기 어렵다. 그렇다면 배출권거래제는 어떻게 생겨났으며 도대체 무엇인가?

배출권거래제는 어떻게 생겨났나?
배출권거래제를 제대로 이해하기 위해서는 배출권거래제가 어떻게 생겨났는지 그 배경과 맥락을 이해하는 것이 중요하다. 배출권거래제는 온실가스 배출을 줄여서 지구가 더워지는 걸 막아보자는 범세계적 합의에서 탄생되었다. 이러한 범세계적 합의는 ‘기후변화협약’이라는 이름으로 진행되고 있는데 이는 가장 많은 나라들이 속해 있는 국제회의이다.
이산화탄소 등 온실가스의 무분별한 배출이 지구 온도 상승의 주된 원인임을 인지한 기후변화협약은 다양한 각도에서 온실가스를 줄일 방법을 마련하려 했다. 하지만 여러 나라의 이해관계가 맞물려 통일된 방식으로 온실가스 배출을 억제할 제도를 만들기 어려웠다. 바로 이 지점에 이 책의 첫 번째 주제가 숨어 있다. 지구가 더워지는 걸 막고자 회의를 하고 대책을 강구한다지만, 정작 각국의 협상단들은 자국의 이득을 챙기기에 바빴다고 이 책은 꼬집는다. 회의 과정에서부터 그들이 만들고 시행하는 제도가 정말 지구가 더워지는 걸 막을 수 있는 방법인지 확신하기 어려웠다. 이것이 이 책에서 말하는 첫 번째 불편한 이야기, 기후변화협약에 관한 불편한 진실이다.

배출권거래제란 도대체 무엇인가?
기후변화협약은 주로 ‘당사국총회’라는 회의를 통해 논의가 이루어진다. 매년 대륙을 돌아가면서 당사국총회가 열리는데, 이 중 가장 중요한 당사국총회로 평가받는 것이 1997년 교토에서 열린 제3차 교토 당사국총회이다. 교토 당사국총회에서는 세계 각국의 정상급 인사들이 모여 지구가 더워지는 걸 막는 방식으로 ‘교토메커니즘’을 활용하기로 하고 이 내용을 담은 ‘교토의정서’를 채택한다. 교토의정서 체제의 가장 핵심적인 내용이 바로 탄소 배출권거래제이다.
배출권거래제의 취지는 시장 기능을 활용해 가장 효율적인 방식으로 온실가스를 감축하도록 유도하자는 것이었다. 그 과정에서 온실가스 배출을 줄이는 기술에 투자하고, 저개발국가들이 온실가스를 줄이는 시설을 확보하도록 지원하게 만드는 것이 배출권거래제의 목표였다. 하지만 이러한 취지와 목표를 무색하게 하는 일들이 벌어졌다. 이것이 이 책에서 지적하는 두 번째 불편한 이야기, 배출권거래제에 관한 불편한 진실이다. 이 책은 배출권거래제가 도입된 배경뿐 아니라 배출권거래제가 도입된 이후 벌어진 일들도 하나하나 되짚는다. 이 책에 따르면 배출권거래제는 결론적으로 실패한 정책이다. 그 이유는 크게 두 가지, 할당과 시장 기능에 관련한 문제이다. 할당의 실패, 그리고 금융위기가 빚은 경기 침체라는 시장 기능의 실패로 배출권거래제는 돌이키기 어려운 타격을 받는다. 2014년 현재 유럽에서 배출권 가격은 땅에 떨어졌고, 배출권 거래를 활성화시키려는 EU 당국의 갖은 노력에도 살아날 기미를 보이지 않고 있다.

우리나라에서는 왜 배출권거래제를 하려고 하나?
이명박 정부는 집권 초기부터 ‘저탄소 녹색성장’을 모토로 삼았고, 그에 맞는 정책들을 시행하는 데 온 힘을 쏟았다. 4대강사업, 대규모 원전 공사 수주 등이 그러한 모토에 맞는 사업이었고, 탄소 배출권거래제 도입도 그러한 맥락에서 이루어졌다.
여기서 이 책이 지적하는 세 번째 불편한 이야기, 대한민국의 배출권거래제 도입과 관련한 불편한 진실을 만날 수 있다. 배출권거래제를 시행하는 근본적인 이유는 온실가스 배출을 줄여서 지구가 더워지는 걸 막는 것이다. 하지만 이명박 정권이 배출권거래제를 도입하는 배경과 맥락에서 그 부분에 대한 고민은 부족했다고, 아니 거의 없었다고 이 책은 지적한다. 오히려, 지난 정권이 배출권거래제가 지닌 시장적 측면에만 주목한 것이 아닌가 의심하고 있다. 그리고 대외적으로 한국의 ‘저탄소 녹색성장’을 홍보하는 과정에서 배출권거래제라는 무리수가 이용된 것이라고 분석한다. 준비는 부족했고, 배출권거래제가 지닌 맹점들을 냉철하게 살피지 못했다. 배출권거래제가 무엇인지 정확하게 알았더라면, 이런 식으로 밀어붙이지 않았을 것이라는 게 이 책의 주장이다.

그래서 배출권거래제를 하자는 건가 말자는 건가?
이 책에 따르면 앞으로 배출권거래제를 핵심으로 하는 교토의정서의 방식대로 기후변화협약이 전개될 가능성은 희박하다. 아마 지금까지와는 다른 접근으로 전 세계가 기후변화 문제에 대응하려 할 것이다. 즉, 우리나라에서 배출권거래제를 시행하든 말든, 배출권거래제 자체의 전망이 밝지 않다고 예측한다.
중요한 것은 ‘배출권거래제를 하느냐 마느냐’가 아니라, 지구가 더워지는 걸 우리가 얼마나 걱정하고 그걸 막기 위해 어떤 노력을 기울일지 담론을 정리하는 것이라고 주장한다. 기후변화 문제는 긴 호흡에서 어떤 방향으로 갈지 생각해야 한다. 당장 1년, 2년 앞을 보는 접근으로는 기후변화 문제에 관한 올바른 해결책이 나올 수 없다. 먼 길을 떠나기 전에는, 먼저 우리가 어떤 곳으로 가야 하는지 어떻게 갈 것인지 깊이 생각할 필요가 있다. 그래야 헤매지 않고 가려고 했던 길로 갈 수 있다. 이 책은 배출권거래제의 시행 여부를 논하기에 앞서, 우리가 가려고 하는 곳이 어디인지 어떻게 가야 할지 다시 한 번 살펴보자고 촉구하고 있다. 현재 논의에서처럼 배출권거래제 자체가 목적이 되어서는 곤란하다. 배출권거래제는 어디까지나 수단이다.

이 모든 이야기에 앞서, 온실가스를 줄이기 위해 우리가 얼마만큼 노력을 할 것인지, 얼마만큼의 불편을 감당하고 얼마만큼의 비용을 들일 자세가 되어 있는 것인지에 대한 논의가 선행되어야 한다. 특히 기후변화 문제는 우리 모두와 관계되고, 형평성과 역사적 책임, 기후부채와 지속가능한 개발 등과 같은 초대형 이슈들을 함께 포함하고 있다. 동시에 호흡이 아주 길다. 이런 이야기는 담론을 먼저 정리해야 한다……
배출권거래제를 시행하는 것, 좋다. 그러나 무엇보다도 온실가스 감축의 우선순위에 대한 사회적 합의가 선행되어야 한다. 그리고 그 합의 수준에 맞춘 적절한 정책 옵션을 선택해야 한다. 지금 내가 온실가스를 줄이는 것이 꼭 필요하고 그 일이 정말 화급하다면, 다소간의 부작용이 있더라도 강한 수준의 총량규제와 함께 배출권거래를 실시하는 강력한 비상대책이라도 실시할 수 있다. 그러나 꾸준히 우리의 행태를 변화시키고 화석연료 중심의 에너지시스템을 지속가능한 시스템으로 바꿔나가는 것이 목적이라면, 그렇다면 좀 더 호흡이 긴 테크놀로지 중심의 정책 옵션들이 선택되어야만 한다. 지속가능한 시스템을 위해서는 지속가능한 정책이 필요하다.―본문 중에서

추천의 글_ 강희정 해제_ 우석훈 제1부 아무도 지구를 걱정하지 않는다 기후변화협약 자세히 들여다보기 교토의정서의 문제 교토의 반작용, 코펜하겐 총체적 난국, 위기의 UNFCCC 제2부 21세기의 신기루 온실가스 배출권거래제의 탄생 위기의 배출권거래제 배출권거래제가 꿈꾸는 세상 배출권거래제는…… 제3부 녹색 대한민국 녹색, 녹색, 녹색! 매의 눈으로 바라보라! 에필로그 주 주요 용어 해설 주요 약어 정리 지은이 후기